Государственное управление природопользованием

Тема 9. Государственное управление природопользованием

1.      Государственное управление природопользованием, его задачи и структура

2.      Лицензирование природопользования в структуре комплексного управления экологической сферой

3.      Сертификация в экологической сфере

Вопрос 1. Государственное управление природопользованием, его задачи и структура

Управление — целенаправленная деятельность по организа­ции взаимосвязей между элементами системы, приводящая к на­меченным результатам, целям. Управление может быть стихийным и сознательным в соответствии с поставленными целями и задача­ми. Управление природопользованием — это совокупность мероп­риятий, практических действий, способных изменить течение про­цессов, происходящих в окружающей природной среде в жела­тельном для общества направлении.

Управление природопользованием может осуществляться че­рез деятельность природопользователей и непосредственное уп­равление объектами окружающей природной среды. Управление природопользованием направлено на удовлетворение потребнос­тей общества в природных ресурсах и свойствах окружающей при­родной среды. Причем это должно быть сделано на основе позна­ния и использования эколого-экономических закономерностей с тем, чтобы в будущем обеспечить устойчивое развитие.

Государственное управление природопользованием означает организующую деятельность компетентных государственных ор­ганов по практическому осуществлению рационального природо­пользования и охране природы. Субъектами управления природо­пользованием являются государственные органы, учреждения или организации, наделенные соответствующими функциями. Они фи­нансируются за счет бюджета и имеют необходимый объем власт­ных полномочий. Объект управления природопользованием — де­ятельность людей в сфере природопользования, которая управля­ется на основе правого регулирования. Формами государственно­го управления являются акты управления (нормативные, дирек­тивные, индивидуальные), административные соглашения и мате­риально-технические действия.

Государственное управление в сфере природопользования вклю­чает в себя три вида управления деятельностью: социально-эконо­мический, административно-политический и социально-культурный. Управление природопользованием осуществляется с помощью ад­министративных (принудительных), экономических и идеологичес­ких (воспитательных) методов решения тех или иных вопросов.

Методы управления позволяют постоянно, непосредственно и оперативно решать вопросы и достигать целей управления. В уп­равлении природопользованием используются методы: запреще­ния; приостановления; изъятия (прекращения права пользования); согласования и разрешения (выдача лицензий, договор на комп­лексное природопользование и т.п.).

Государственное управление в сфере природопользования осу­ществляется на основе закрепленных в законодательстве общих принципов управления. К ним относятся: законность, сочетание территориального и отраслевого управления. Законодательством устанавливаются специфические принципы охраны природы: ком­плексность, всеобщность, планомерность, использование возмож­ностей НТП и международного сотрудничества.

Конечная цель государственного управления природопользо­ванием — достижение оптимального состояния качества окружа­ющей среды, рациональное использование природных ресурсов. Но она не достижима сразу, поэтому определяются промежуточ­ные цели на каждом конкретном этапе (промежутке времени) — конкретные показатели качества окружающей природной среды.

Система органов государственного управления природополь­зования — это единый организм, состоящий из взаимосвязанных, субординированных элементов. Функции органов государственно­го управления в сфере экологии подразделяются на три составля­ющие:

1) управленческая — организация, общее руководство, опера­тивное распорядительство, издание нормативных актов и их изменение;

2) планирования, прогнозирования и координации;

3) учета, контроля и надзора.

В Российской Федерации многие министерства и ведомства (департаменты) являются непосредственными природопользователями, но специальных функций по государственному контролю и надзору не выполняют. Функции органов государственного управ­ления определяются исходя из содержания, задач и компетенции того или иного органа управления. Органы государственного уп­равления могут быть классифицированы по объектам их компе­тенции. Различаются органы общей и специальной компетенции. Общей компетенцией наделены: Президент РФ, представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации, муници­пальные органы. Специальной компетенцией наделены те органы государства, которые в соответствии с положением о них, утверж­денным правительственным актом, специально уполномочены вы­полнять соответствующие природоохранительные, экологические функции. По характеру своей специальной компетенции такие орга­ны подразделяются на два вида: координационные, решающие ком­плексные задачи в сфере охраны окружающей среды и природо­пользования, и отраслевые.

Координационные органы выполняют все задачи или блок при­родоохранных задач, одну или несколько функций в отношении всех природных ресурсов. Отраслевые органы сосредотачивают внимание на охране и использовании отдельных природных объек­тов. Координационную деятельность в области охраны окружаю­щей среды ранее осуществлял Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии РФ) и выполнял сле­дующие функции: координационную, регулирующую, контрольно-инспекционную, разрешительную, информационную, эколого-про-светительскую, природно-заповедную и международную.

К отраслевым специально уполномоченным органам относи­лись: Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Гос-комзем); Комитет РФ по водному хозяйству (Росводхоз); Комитет по геологии и использованию недр (Роскомнедра); Роскомлес.

С 2000 года в системе государственного управления природо­пользованием произошли изменения. В настоящее время функции Росводхоза, Роскомлеса, Роскомнедра и Госкомэкологии выполня­ют соответствующие структурные подразделения (департаменты) Министерства природных ресурсов РФ (МПР России).

Все координационные и отраслевые органы управления при­родопользованием имеют вертикальную структуру (территориаль­ные органы) — министерства, комитеты, департаменты субъектов Федерации.

Вопрос 2. Лицензирование природопользования в структуре комплексного управления экологической сферой

Лицензирование природопользования — это система экологичес­кого обоснования и контроля хозяйственной деятельности, реализуе­мая через выдачу специальных разрешительных документов — ли­цензий. В принципе лицензирование это элемент административ­но-правового управления, так как лицензия фиксирует конкрет­ные условия, ограничение пользования ресурсами природы. Но лицензия может быть и элементом экономического (рыночного) управления и продаваться на аукционах.

В систему лицензирования природопользования входят два вида разрешений:

 1) разрешение на право пользования (добычи, изъятия, использования без изъятия) природными ресурсами и объектами, а также на право выбросов, сбросов и размещения загрязняющих веществ и отходов (специальные лицензии);

2) лицензия на комплексное природопользование.

Лицензирование является также одним из элементов террито­риального управления природопользованием наряду с учетом и экономической оценкой в кадастровой системе, платежами за ре­сурсы, контролем за качеством окружающей среды, механизмом финансирования природоохранных мероприятий. В настоящее время лицензии служат формой учета пользователей природными ресур­сами и контроля за потреблением природных ресурсов, а также инструментом реализации функций распоряжения природными ресурсами.

Специальные лицензии — документы, выдаваемые специаль­ными государственными органами, управляющими природными ресурсами. Они дают право на пользование одним видом природ­ных ресурсов в установленном месте и на определенных условиях. К ним относятся: лицензия на пользование ресурсами недр, разре­шения на спецводопользование и на выбросы (сбросы, размеще­ние отходов) загрязняющих веществ, землепользование, лицензия на отстрел охотничьих животных, лесорубочный и лесной билеты, выдаваемые соответствующими территориальными органами. Эти виды лицензии не увязаны между собой и тем самым нельзя анализировать их совместное воздействие на окружающую природ­ную среду в целом. Может сложиться такая ситуация, что исполь­зование одного ресурса принесет ущерб другим ресурсам. Часто использование какого-то ресурса осуществляется без учета эколо­гической ситуации на территории. Эти недостатки призвана уст­ранить лицензия на комплексное природопользование, где отра­жаются экологические нормы и ограничения, условия пользова­ния и другие виды информации.

Под комплексным природопользованием для предприятий по­нимается такое использование природно-ресурсного потенциала территории, при котором эксплуатация (добыча, изъятие) одного вида природных ресурсов наносит наименьший ущерб другим ре­сурсам, а хозяйственная деятельность предприятия в целом оказы­вает минимально возможное комплексное воздействие на окружа­ющую природную среду. Лицензия на комплексное природополь­зование устанавливает экологические требования, ограничения, предельные объемы использования природных ресурсов и загряз­нения окружающей среды, условия природопользования. Она, в отличие от специальных лицензий, не дает право на вид природо­пользования, а лишь регламентирует условия последнего. Права же на пользование должны определяться в договорах аренды, на комплексное природопользование и в специальных лицензиях, выполняющих функцию таких договоров. Лицензия на комплекс­ное природопользование является нормативно-правовым докумен­том, позволяющим контролировать масштаб и качество воздействия предприятия на окружающую среду. На основе лицензирования на комплексное природопользование и заключения экологической экспертизы на предполагаемую хозяйственную или иную деятель­ность могут быть заключены с предприятиями договора на комп­лексное природопользование.

Независимо от распределения прав владения, использования и распоряжения природными ресурсами, государственное управле­ние природопользования невозможно без полной информации о количестве, качестве, социально-экономической оценке ресурсов природы в границах административно-территориального образо­вания. Поэтому актуальными являются задачи инвентаризации при­родных ресурсов, оценка их состояния в натуральных и экономи­ческих показателях и правовая привязка. Информация о природно-ресурсном потенциале территории тесно связана с экологичес­кой экспертизой и лицензированием. На основе комплексной со­циально-экономической оценки природно-ресурсного потенциала и с учетом экологической обстановки должно приниматься реше­ние о приоритетах использования тех или иных природных ресур­сов, после этого только выдаваться лимиты их использования.

Необходимо иметь комплексный территориальный кадастр при­родно-ресурсного потенциала (КТКПРП) — информационную ос­нову региональной системы управления рациональным природо­пользованием. Многоцелевой кадастр должен выполнять функции информационного обеспечения для регионального и городского планирования, налогообложения природопользователей, перерас­пределения прав на ресурсы природы и т.д.

Лицензирование деятельности в области охраны окружающей среды в России осуществляется на основе Постановления Прави­тельства РФ от 26 февраля 1996 г. № 168. В Положении определя­ется порядок выдачи лицензий на: утилизацию, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промыш­ленных и иных отходов, материалов, веществ (кроме радиоактив­ных); проведение экологической паспортизации, сертификации, экологического аудирования; осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами) природоохранного назначения.

Вопрос 3. Сертификация в экологической сфере

С принятием закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» в стране введена обязательная сертификация това­ров (работ и услуг). В вопросах обеспечения безопасности товаров (работ и услуг) сертификация осуществляется по следующим на­правлениям:

—  технологические процессы;

—  отходы производства и потребления;

— услуги, направленные на обеспечение экологической безо­пасности и  предупреждение вреда окружающей природной среде;

— объекты окружающей среды, природные ресурсы.

Система экологической сертификации устанавливает требова­ния экологической безопасности на производство, распределение, обмен, потребление по всем видам продукции, процессов работ, услуг. Она является неотъемлемой частью механизма управления природопользованием и охраны окружающей среды.

Основными задачами системы экологической сертификации являются:

—  предупреждение неблагоприятного воздействия на жизнь и здоровье человека и состояние окружающей природной сре­ды, а также факторов, связанных с процессом производства и применением продукции, утилизацией отходов производ­ства и потребления, разработкой и использованием природ­ных ресурсов;

—  обеспечение рационального использования, охраны и вос­производства природно-ресурсного потенциала;

—  защита потребителей от приобретения товаров (работ и ус­луг), опасных для жизни, здоровья и имущества, оказываю­щих вредное воздействие на окружающую природную сре­ду в процессе их использования и утилизации;

—  повышение конкурентноспособности отечественной продук­ции, содействие экспорту;

—  обеспечение интеграции экономики страны в мировой ры­нок.

В систему экологической сертификации можно включить эко­логическую маркировку и декларацию. Экологическая маркировка используется для информирования потребителей о степени экологичности товаров, помогает им выбрать экологичную продукцию и кроме того, является стимулом для производителей удовлетворять спрос на экологически чистые товары. Экологическая декларация продукции (товара) — это описание всех свойств изделия, которые во время потребления и на стадии их превращения в отходы явля­ются важными и в экологическом отношении. Цель такого описа­ния — способствовать созданию производителями экологичных товаров.

Для формирования и развертывания государственной системы экологической сертификации необходимо:

— определить номенклатуру объектов, подлежащих экологи­ческой сертификации;

— разработать экологические требования в нормативах и стан­дартах, пакет нормативно-методической документации.

В системе экологической сертификации участвуют Госстандарт России и органы контролирующие охрану природы.

Между участниками проведения сертификации ответственность распределяется следующим образом:

—  производитель (исполнитель, поставщик) несет ответствен­ность за соответствие продукции (технологического процес­са) требованиям нормативных документов, которые контро­лируются при сертификации, за правильность использова­ния знака соответствия;

—  продавец несет ответственность за наличие сертификата и знака соответствия на реализуемую продукцию;

—  испытательная лаборатория (центр) несет ответственность за соответствие проведенных ею сертификационных испы­таний требованиям нормативных документов, а также дос­товерность и объективность их результатов;

—  орган по сертификации несет ответственность за правиль­ность выдачи сертификата знака соответствия и подтверж­дение его действия.

Чтобы определить критерий экологической безопасности для технологических процессов существует понятие «соответствие уров­ню техники». Это значит, что для различных технологий производ­ства однородной продукции уровень сбросов, выбросов, потребле­ния сырья и воды, пожаро- и взрывоопасности, энергопотребле­ния и т.д. не должен превышать показатели, принятые (установ­ленные) как предельно допустимые на данный период времени, так и приближенные к показателям новейших технологических процессов. Эти показатели должны периодически пересматриваться. Новые материалы (искусственные и синтетические) должны отве­чать следующим требованиям: не выделять в окружающую среду вредные вещества сверх допустимых пределов в процессе своего производства и эксплуатации, а по окончании потребления подда­ваться естественным процессам разложения, чтобы не захламлять окружающую среду.

В номенклатуре отходов производства и потребления насчиты­вается около 100 тыс. наименований и ущерб от их складирования ощутимый. Условия обращения отходов, их соответствие заданным экологическим и природоохранным правилам является главным в экологической сертификации. Процедура экологической сертифи­кации отходов распространяется на все виды их обращения: уда­ление, складирование, переработку, утилизацию, хранение, транс­портировку, захоронение.

Вопрос об экологической сертификации природных ресурсов возникает только в случае их разработки и изъятия, так как лишь в процессе природопользования возникает опасность загрязнения окружающей среды. В таких случаях экологическая сертификация должна проводиться в соответствии с требованиями экологичес­кой безопасности, оговоренными договорами и лицензиями на ком­плексное природопользование.

Система экологической сертификации должна быть одним из рычагов в экономическом стимулировании природопользования. Экологическая сертификация должна быть основанием для рас­смотрения вопроса о выдаче государственной лицензии на право природопользования, а также при льготном кредитовании и нало­гообложении.

Финансирование экологической сертификации имеет два ис­точника. Государственное финансирование осуществляется в слу­чаях: разработки правил и рекомендаций по проведению сертифи­кации; проведения государственного контроля и надзора; ведения государственного реестра и др. Оплата работ по обязательной эко­логической сертификации проводится заявителем, и эта сумма вклю­чается в себестоимость продукции.