Государственное устройство Российской Федерации

Государственное устройство Российской Федерации

Каждое государство, имея свою территорию, ставит задачу организовать максимально эффективное управление ею. Это дости­гается не только тем, как отлажен государственный механизм, но и организацией самой территории, подразделением ее на части и осуществлением взаимодействия между центром и регионами. Таким образом, государственное устройство — это важнейший элемент государства, представляющий собой способ организации его территории, правовое положение частей государства и систе­му их взаимоотношений с центром.

Государственное устройство страны зависит от множества фак­торов: размера территории, численности и национального состава населения, исторических традиций государства, особенностей его политического режима и т.д.

Мировая практика государственного строительства выработала две основные формы государственного устройства — унитаризм и федерализм.

Унитарное государство представляет собой единое, цельное, слитное государство, имеющее единую конституцию и законода­тельство, единое гражданство и единую систему государственных органов. Частями унитарного государства являются администра­тивно-территориальные единицы, не имеющие признаков государ­ственности. Для унитарных государств характерна, как правило, высокая степень централизации государственной власти.

Федерация — сложная форма государственного устройства. В состав федерации входят не административно-территориальные единицы, а государственные либо национально-государственные образования. Имеется как федеральная конституция и законодательная система, так и конституция и законодательство субъектов Федерации. Последние имеют свои органы законодательной, исполнительной и судебной власти, а также гражданство. Парламент в федеративном государстве в подавляющем большинстве случаев имеет двухпалатную структуру, одна из палат представляет интересы субъектов Федерации.

От унитарной и федеративной форм государственного устройства необходимо отличать автономию. Последняя представляет собой не самостоятельную форму государственного устройства, а государственно-правовой институт, функционирующий как в рамках федерации, так и в унитарном государстве. Автономия означает предоставление какой-либо части государства самоуправления (самостоятельности) для решения вопросов, требующих учета местной специфики. Статус автономии по сравнению с обычными административно-территориальными образованиями характеризуется большей самостоятельностью и используется для самоуправления частей государства, отличающихся особым национальным составом, географическим положением и другими особенностями. Например, автономия Гренландии в составе Дании, автоно­мия Северной Ирландии в Великобритании и др.

Конституция России закрепляет федеративную форму государственного устройства нашей страны. Глава 3 Конституции так и называется «Федеративное устройство». Конституция закрепляет совокупность признаков, подтверждающих федеративную приро­ду российского государства.

Во-первых, частями, субъектами российского государства явля­ются не административно-территориальные единицы, а националь­ные государства — республики (всего их 21); государственно-территориальные образования (края — 6, области — 49, города федерального значения — 2); национально-государственные образова­ния (1 автономная область и 10 автономных округов). Перечень всех субъектов дан в ст. 65 Конституции РФ.

Во-вторых, законодательную систему России составляют Конституция РФ и законы федерации, а также конституции, уставы и законы субъектов РФ, которые осуществляют правовое регулиро­вание в пределах компетенции федерации и ее субъектов. Разгра­ничение полномочий осуществляется не только Конституцией РФ, но и специальными договорами между органами власти России и ее субъектов.

В-третьих, в Российской Федерации одновременно действуют органы государственной власти России и органы власти ее субъектов.

В-четвертых, Россия имеет двухпалатный парламент — Феде­ральное Собрание, одна из палат которого — Совет Федерации — представляет интересы всех субъектов РФ и имеет в своем составе всех их представителей.

В-пятых, наряду с гражданством России имеется гражданство республик в составе РФ.

Существуют и другие признаки, подтверждающие федератив­ный характер России.

Российская Федерация стала правопреемницей РСФСР, кото­рая была оформлена с принятием Конституции РСФСР 10 июля 1918 г. В период своего создания и в последующем Россия имела много особенностей.

Прежде всего Россия была провозглашена федерацией «свер­ху», в этот момент в ее составе не было ни одного субъекта. Они стали появляться с согласия центральной власти на территории уже существующего государства. Не было момента объединения субъ­ектов в союзное государство, что присуще большинству государств с федеративной формой устройства.

РСФСР сформировалась как объединение субъектов сугубо по национально-территориальному признаку, в его составе возникли автономные республики, области и округа. Территориальный принцип формирования субъектов Федерации в расчет не брался.

Субъекты РСФСР имели неодинаковый правовой статус, отли­чались объемом прав. Несколько больше их было у автономных республик, автономные области и округа практически ничем не отличались от обычных административно-территориальных еди­ниц.

Территория субъектов Федерации в России составляла лишьчасть государственной территории. Большую часть территорииРСФСР составляли области и края, не являвшиеся субъектами юри­дически провозглашенной федерации. Их отношения с центромстроились на основе жесткой централизации, как в обычном уни­тарном государстве. Это обстоятельство, а также формальный иурезанный характер прав национальных автономных образований,их полная зависимость от центра дают основания для характерис­тики РСФСР в большей мере как унитарного, а не федеративногогосударства.

Обретение Россией государственной самостоятельности, оформление принятой 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР положили начало постепенной трансформации России в полноценное федеративное государство. Важную роль в этом процессе сыграло заключение так называемого Феде­ративного договора, включившего три документа, разграничивших предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и: а) их республиками в составе Россий­ской Федерации; б) краями, областями, городами Москва и Санкт-Петербург; в) автономной областью, автономными округами. Конституция РФ 1993 г. восприняла наиболее принципиальные положе­ния этих документов, придала им статус нормы Основного Закона.

Становление России как федеративного государства связано прежде всего с признанием в качестве субъектов Федерации как национальных (республика, автономная область, автономный округ), так и территориальных образований (край, область, города федерального значения Москва, Санкт-Петербург). Тем самым на­циональный принцип федерации был дополнен территориальным. Теперь территория России состоит только из территории ее субъ­ектов.

Существенно расширились полномочия субъектов Федерации. Это относится не только к краям, областям, городам федерального значения, но и автономной области и автономным округам, кото­рые получили право иметь свое законодательство, устанавливать внешнеэкономические связи, совместно с федеральными органами решать вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

Конституция установила важный принцип равноправия субъек­тов Федерации. Все они между собой равноправны во взаимоотно­шениях с федеральными органами государственной власти.

Наряду с этим Конституция РФ 1993 г. не восприняла формули­ровку Федеративного договора о республиках в составе России как суверенных государствах. При этом были учтены как теоретичес­кие подходы (наличие нескольких суверенных, т.е. верховных и независимых, властей на территории единого государства исклю­чает возможность принятия нормальных управленческих реше­ний), так и печальный опыт распада СССР, где каждая из 15 респуб­лик имела свой суверенитет.

Вместе с тем на протяжении краткого периода невозможно пре­одолеть исторически сложившиеся особенности государственного устройства России. Принцип равноправия субъектов Федерации хотя и провозглашен, не может быть быстро реализован на практике. В отличие от других субъектов Федерации, республики, напри­мер, имеют конституцию, гражданство, могут вводить второй госу­дарственный язык на своей территории. Этими правами не облада­ют другие субъекты Федерации. Республика — единственный субъект Федерации, который именуется Конституцией как госу­дарство.

Остается неопределенность в том, как можно обеспечить равноправие округов с другими; субъектами Федерации, если они (за исключением Чукотского автономного округа) входят в состав дру­гих субъектов (краев и областей).

Многие субъекты Российской Федерации в настоящее время не располагают достаточным кадровым и экономическим потенциа­лом, чтобы обеспечить фактическую реализацию тех прав, которые им предоставила новая Конституция России.

Названные проблемы Российской Федерации носят во многом временный характер, они будут разрешены по мере развития и совершенствования законодательства, оптимизации отношений между федеральными органами и субъектами Федерации, укрепле­ния связей между самими субъектами.

Россия как единое федеративное государство имеет определен­ный конституционный статус — совокупность его прав, — опре­деляющий характер ее взаимоотношений со своими субъектами и место в мировом сообществе.

Важнейшей чертой российского государства является суверени­тет. Он означает верховенство и самостоятельность российского государства во внутренних делах и его независимость в междуна­родных отношениях. Суверенитет как признак российской госу­дарственности закреплен в ст. 4 Конституции. Суверенитет России распространяется на всю ее территорию, при этом Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на территории России. Государственный суверенитет России является средством, инстру­ментом реализации суверенитета российского народа, закреплен­ного в ст. 3 Конституции РФ.

Государственный суверенитет России реализуется в ее суверен­ных правах, которые составляют основное содержание конститу­ционного статуса российского государства.

Как суверенное государство Россия имеет право на свою Конституцию и федеральное законодательство, регулирующие вопросы экономического, социального и политического развития, требующие централизованного решения. Конституция и законы России имеют верховенство по отношению к конституциям республик в ее составе, уставам краев, областей, автономной области, автономных округов и городов федерального значения, а также принимаемым в этих субъектах Федерации правовым актам.

Российская Федерация имеет конституционное право на формирование своих законодательных (представительных), исполнительных, судебных и иных федеральных органов государственной власти. Статья 11 Конституции РФ устанавливает, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации.

Российская Федерация как суверенное государство имеет право на свою территорию. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. В силу своего суверенитета Российская Федерация осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права (ст. 67 Конституции РФ).

Как суверенное государство Российская Федерация имеет свое гражданство и свой состав граждан. Гражданство Российской Фе­дерации является единым и равным независимо от оснований приобретения, а каждый ее гражданин обладает на территории России всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией.

Будучи суверенным государством, Россия является полноценным субъектом международного права. Она вправе заключать международные договоры и соглашения, обмениваться дипломатическими представительствами с другими странами, вступать в между народные союзы, принимать участие в деятельности международ­ных организаций.

Как суверенное государство Российская Федерация имеет федеральную собственность, объектами которой являются земля и дру­гие природные ресурсы, осуществляет управление ею, формулиру­ет федеральную политику и реализует федеральные программы в области экономического развития. С этим правом связана и воз­можность федерации устанавливать правовые основы единого рынка, осуществлять финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, принимать федеральный бюджет, устанавли­вать федеральные налоги и сборы.

Важным элементом конституционного статуса Российской Федерации является право иметь свои Вооруженные Силы, которые выступают как средство защиты национальных интересов России, ее суверенитета и территориальной целостности. Республики и иные субъекты в составе Российской Федерации не могут иметь твоих вооруженных сил либо каких-то иных воинских формирова­ний. Россия вправе вступать в оборонительные союзы с другими государствами, создавать с ними объединенные вооруженные силы. Примером таких союзов является сотрудничество России с государствами Содружества Независимых Государств (СНГ) по поддержанию мира в Таджикистане, Абхазии, совместной охране государственных границ ряда стран, входящих в Содружество.

Одним из конституционных прав России как суверенного госу­дарства является возможность устанавливать единый государст­венный язык (ст. 68 Конституции). Государственным языком Рос­сийской Федерации на всей ее территории является русский язык. Вместе с тем наше государство гарантирует всем его народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Кроме того, национальные республики имеют возмож­ность устанавливать свои государственные языки.

Важным элементом конституционного статуса Российской Федерации являются символы ее государственного суверенитета: государственные флаг, герб, гимн и столица. Их описание и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным законом (кроме статуса столицы, который определяется федеральным законом).

Перечисленные выше суверенные права России не только со­ставляют ее конституционный статус, но и определяют содержа­ние компетенции. Разграничение компетенции (предметов веде­ния, т.е. круга решаемых вопросов и полномочий, конкретных прав по их разрешению) между центральными органами и органами субъектов — необходимый атрибут любого федеративного госу­дарства. В отличие от суверенных прав, которые не могут быть предметом разграничения, объем компетенции федерации и ее субъектов может меняться в зависимости от некоторых условий, большей или меньшей централизации государственной власти.

В любом федеративном государстве конституция делится на три группы предметов ведения и полномочий: 1) полномочия и предметы исключительного федерального ведения; 2) предметы и полномочия, составляющие сферу совместного влияния; 3) предметы полномочия, находящиеся в сфере исключительного ведения субъектов Федерации.

Конституция Российской Федерации 1993 г. в ст. 71 закрепляет исключительную федеральную компетенцию. К ведению Российской Федерации отнесены вопросы, которые, нося общий для всего государства характер, не требуют учета региональной специфики, обеспечивают единство российского государства. Все эти полномочия могут быть по предметному признаку объединены в несколько групп. Прежде всего это полномочия в области государственного строительства, принятие и изменение Конституции, прием новых субъектов в состав Федерации, утверждение изменений границ между субъектами, установление системы федеральных органов и их формирование, решение вопросов судоустройства, прокуратуры, разработка и принятие уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства и некоторых др. отраслей законодательства. Сюда же могут быть отнесены регулирование прав и свобод человека и гражданина, гражданина PФ, регулирование прав национальных меньшинств и другие полномочия.

Значительные исключительные полномочия федерация имеет в социально-экономической сфере. Сюда могут быть, в частности, отнесены определение правового режима федеральной государст­венной собственности и управлению ею, установление основ федеральной политики и федеральной программы в области экономического, экологического, социально-культурного и национального развития России, установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, утверждение феде­рального бюджета, установление федеральных налогов и сборов, управление федеральными энергетическими системами, транспортом, связью и другие полномочия.

Самостоятельную группу образуют полномочия Российской Федерации в сфере внешних сношений и обороны страны. Предме­том исключительного ведения федерации являются внешняя поли­тика и международные отношения Российской Федерации, внешнеэкономические отношения, оборона и безопасность, оборонное производство, определение статуса и защита государственной гра­ницы, экономической зоны и континентального шельфа.

Статья 72 Конституции России устанавливает совместную сферу предметов ведения и полномочий, где федерация и субъекты тесно координируют свои усилия. Весь их перечень также может быть объединен в указанные выше сферы. В области государствен­ного строительства, например, это обеспечение соответствия кон­ституций, уставов, законов и иных актов субъектов Федерации Конституции и федеральным законам России. В социально-эконо­мической сфере — вопросы владения, пользования и распоряже­ния землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. В сфере внешних сношений и обороны страны — координация международных внешнеэкономических связей, выполнение меж­дународных договоров РФ.

Закрепление в Конституции предметов совместного ведения выступает правовой основой для детального определения полномо­чий федерации и субъектов, установления того, какие конкретные вопросы решают те или иные органы. Это достигается путем при­нятия федеральных законов, а также через заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между феде­ральными органами власти и органами власти субъектов Федера­ции. В настоящее время такие договоры заключены между Российской Федерацией и многими областями и республиками (Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия и др.).

В Конституции Российской Федерации не закрепляются полно­мочия, относящиеся к сфере исключительного ведения субъектов Федерации. В ней лишь содержится норма о том, что вне пределов ведения Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Перечень полномочий каждого субъекта закрепляется конститу­циями республик и уставами иных субъектов Федерации.

В настоящее время все субъекты Федерации обладают законодательной, исполнительной и судебной властью, управляют разнообразными объектами собственности, владеют, пользуются и распоряжаются природными ресурсами, находящимися на их терри­тории (за исключением тех, которые находятся в федеральном ве­дении), устанавливают свои налоги и сборы, устанавливают на ос­нове федерального законодательства правовой режим органов местного самоуправления на своей территории, самостоятельно ре­шают вопросы административно-территориального устройства.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в рамках федеральной компетенции. Если же нормативный акт субъекта Федерации принят в рамках его компетенции, то он действует и в тех случаях, когда вступает в противоречие с федеральным законом (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).