УДК 372.8:94(470)

16+

ББК 74.266.31

  Б26

Барыкина И. Е.

Б26 Александр II. Пропущенный поворот : учеб. пособие для общеобразоват. организаций / И. Е. Барыкина. — М. : Просвещение, 2017. — 111 с. — ISBN 978-5-09-050002-9.

Данное пособие призвано оказать научную и методическую помощь учителям общеобразовательных организаций в подходах к рассмотрению истории России в эпоху правления Александра II. Брошюра посвящена исследованию проблемы исторической альтернативы, возможностей эволюционной модернизации, упущенных самодержавной властью в эпоху Великих реформ.

УДК 372.8:94(470) ББК 74.266.31

            ISBN 978-5-09-050002-9                                                                   У Издательство «Просвещение», 2017

У Художественное оформление.

Издательство «Просвещение», 2017

Все права защищены

Содержание

Введение............................................................................................................................................................. 4

Внутренняя политика 1855—1881 гг. в отечественной историографии второй половины XX в......... 7

История внутренней политики Российской империи второй половины XIX в. в современной историографии: новый угол зрения............................................................................................................................................................................ 11

Личность императора Александра II: историографические оценки..................................................... 20

Высшие органы власти Российской империи в середине XIX в............................................................. 25

Второе поколение реформаторов............................................................................................................... 28

Проблема правительственной программы............................................................................................... 39

Попытки создания кабинета министров..................................................................................................... 45

Борьба за проведение политической реформы....................................................................................... 51

Обсуждение налоговой реформы............................................................................................................... 64

Проекты создания экономического ведомства........................................................................................ 67

Переселенческий вопрос в правительственной политике 1860—1870-х гг......................................... 72

Общественно-политическая дискуссия о судьбе общины...................................................................... 78

Разработка паспортной реформы................................................................................................................ 84

Проекты создания всесословной волости.................................................................................................. 90

«Утраченная альтернатива»: программа подготовки наследника престола...................................... 93

Заключение.................................................................................................................................................... 103

 

Список сокращений ............................................................................... 1 05

Литература ........................................................................................... 1 06

Введение

«Революции не выполняют своих обещаний. И происходит это не потому, что вожди революций сознательно обманывают народ. Дело в другом. Слишком сложен исторический процесс, чтобы можно было рассчитать все последствия сделанного шага. И чем более значительные перемены задумываются и осуществляются в ходе революции, чем более широкие массы вовлекаются в борьбу, тем дальше оказывается расстояние от лозунгов революционеров до результатов их дел. И тогда возникает желание оглянуться назад и посмотреть, где и когда пропущен поворот, за которым лежал правильный путь»^[1].

«В пору буржуазных преобразований 1860-х годов у российской власти ещё был некоторый запас времени, который, будь он последовательно реализован методом постепенного укрепления гражданских свобод и институтов правового государства, имел шанс направить движение по эволюционному пути»^[2].

Выдающиеся учёные, представители петербургской исторической школы Валентин Семёнович Дякин и Валентина Григорьевна Чернуха, к сожалению, уже ушедшие, посвятили свою научную деятельность исследованию проблемы исторической альтернативы, возможностей эволюционной модернизации, упущенных самодержавной властью. Каждый из них исследовал отдельный этап развития внутренней политики Российской империи: В. Г. Чернуха — вторую половину XIX в.; В. С. Дякин — первые десятилетия XX в. Несмотря на индивидуальный стиль, отличавший творчество каждого из них, работы этих историков связывала общая магистральная линия — кризис самодержавия, проявившийся в середине XIX в. и приведший к гибели монархии в 1917 г. Не случайно В. С. Дякин, передавая В. Г. Чернухе свою книгу «Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907—1911 гг.» (Л., 1978), оставил на титульном листе поэтическое послание, отражавшее внутреннюю логику и общий вектор их исследований:

Сходна в общем тема наша, Всё же каждому своё: Вы заваривали кашу — Мне расхлёбывать её.

22.11.78

Оба исследователя пришли к выводу о том, что исторической развилкой, после которой Российское государство направилось по пути, ведущему к революционным событиям начала XX в., стало царствование Александра II. Этот самодержец решился на отмену крепостного права, которое повлекло за собой целую серию преобразований — Великих реформ.

Самодержавие и крепостное право зародились в одно время, рука об руку шествовали по российской истории и сошли с исторической сцены друг за другом. Лишь на полстолетия самодержавие пережило крепостничество и, решившись на его отмену, продлило тем самым своё существование. Великие реформы поставили на повестку дня вопрос об изменении государственного устройства. Фундаментальные особенности самодержавия особенно ярко проявились в ходе общественно-политических дискуссий по этой проблеме, когда различные общественные и политические силы (в том числе и правительственные круги) постоянно предпринимали попытки модернизации системы государственного управления. В этот период Российское государство оказалось перед альтернативой эволюционной и революционной модернизации, и выбор, сделанный самодержавной властью в пользу сохранения её прерогатив неприкосновенными, направил страну к революции и предопределил трагический финал монархического режима. Этот выбор был обусловлен многими факторами, одним из которых стала личность самодержца.

Несмотря на то что 1860-е годы стали эпохой преобразований, сам Александр II не был творцом реформ. По мнению В. Г. Чернухи, он «вовсе не возглавлял движение за реформы, а оказался внутри него и формировался с ним вместе»^[3]. Его скорее можно назвать «двигателем преобразований». Заслугой Александра II является решение о начале Крестьянской реформы и привлечение к её разработке выдающихся государственных деятелей (таких, как Н. А. Милютин). Однако, решившись на освобождение крестьян, на проведение цензурной, судебной, земской, военной реформ, император не спешил проводить целый ряд преобразований, необходимых для комплексной модернизации страны. В. Г. Чернуха объясняла «центристскую» позицию Александра II («разумную осторожность») тем, что его царствование оказалось «переходной эпохой» и монарх нёс на себе груз наследия дорогого ему прошлого и тенденции будущего. Отсюда его противоречивость, постоянные сомнения и осторожность. Это понимали современники, отмечавшие колебания императора. В. Г. Чернуха приводит слова Е. А. Штакеншнейдер (дочери знаменитого архитектора) — запись, оставленную в дневнике 20 марта 1860 г., в самом начале активной преобразовательной политики Александра II: «Нынешнее царствование тем отличается, что никто никогда не уверен, что то, что худо или хорошо сегодня, будет худо или хорошо завтра. Государь, конечно, новый человек и либерал ... и, должно быть, очень добрый человек, к тому же чувствительный. Решать и вершить же человеку такого рода очень трудно. Он вечно колеблется. Сегодня огромный шаг вперёд, и либералы торжествуют.

Но завтра этот шаг кажется уже слишком огромным, и отступают на полшага; потом делают шаг в сторону, и затем ещё неуверенность и в промежутках этих колебаний возможность обделывания разных тёмных дел»^[4]. Позиция императора приводила к тому, что он «сравнительно легко соглашался на разработку проблемы, собирание предварительных данных, работу подготовительных комиссий… Поэтому в России времён его царствования начинаний было даже больше, чем свершений»².

Именно в эту эпоху были намечены, но не реализованы конституционная, паспортная, налоговая и переселенческая реформы, поставлен вопрос о судьбе общины, модернизации программы подготовки будущего монарха. В самом царствовании можно выделить три периода: 1855—1865 гг. — активное законотворчество, разработка и законодательное оформление преобразований; 1866—1876 гг. — замедление реформ, вызванное осознанием их последствий, стремлением власти удержать прежние позиции и нежеланием идти по пути политической модернизации; 1877—1881 гг. — внутриполитический кризис, к которому привёл целый комплекс причин (урон, нанесённый русско-турецкой войной авторитету власти и финансам страны; экономические издержки реформ; стремление общества к расширению своих прав). Под давлением обстоятельств император уже готов был согласиться на антикризисную программу М. Т. Лорис-Меликова, рассчитанную на продолжение реформ, но препятствием на этом пути стало цареубийство 1 марта 1881 г.

Предлагаемая вниманию читателей книга обобщает достижения историографии, уже на протяжении длительного времени — с конца XIX столетия — разрабатывавшей тему Великих реформ. Фундаментальная историческая наука оценивает преобразовательное движение царствования Александра II как многоплановое явление. На переднем плане эпохи Великих реформ находятся широко известные преобразования: Крестьянская, земская, судебная, школьная и военная реформы. В книге акцент сделан на неосуществлённых преобразованиях, менее известных широкому читателю. Автор ставил перед собой цель показать сложность реформаторского процесса, представить спектр преобразовательных планов и проектов, вынашивавшихся различными общественно-политическими силами, их попытки воплотить эти намерения. Борьба за проведение назревших реформ в налоговом, паспортном и переселенческом законодательстве, государственном устройстве и управлении, уступки, на которые шло самодержавие, или, наоборот, отказ от перемен отражают многофакторность внутренней политики царствования Александра II, которое стало «пропущенным поворотом» на пути российской модернизации. Автор надеется, что издание будет полезно не только историкам, педагогам, но и широкому кругу заинтересованных читателей.

Внутренняя политика 1855—1881 гг. в отечественной историографии второй половины XX в.

 

Сюжеты российской истории второй половины XIX в., отмеченной нарастающей динамикой политического процесса, привлекли внимание исследователей уже в начале следующего, XX столетия. Очерк реформ царствования Александра II вошёл в курс лекций В. О. Ключевского^[5]. А. А. Корнилов посвятил минувшему периоду специальный курс истории^[6], а также написал отдельные монографии по крестьянской реформе и общественному движению^[7]; появились работы по ключевым проблемам политической и экономической жизни⁴. Эти исследования положили начало политико-правоведческому подходу в отечественной историографии.

К комплексному изучению внутренней политики этой эпохи историки приступили спустя полвека, когда в их поле зрения оказались свидетельства участников событий, стали публиковаться дневники государственных деятелей. Назрела необходимость в более отчётливом представлении о правительственной деятельности второй половины XIX в., в первую очередь о проведённых реформах и контрреформах, потребовалось объяснение мотивов и результатов действий власти. Одним из первых исследователей внутриполитического курса самодержавия стал Пётр Андреевич Зайончковский, сумевший придать этому направлению статус самостоятельной проблемы^[8].

П. А. Зайончковский был учеником академика Ю. В. Готье, в статьях которого была поставлена проблема выбора правительственного курса при смене царствований, когда в марте—апреле 1881 г. борьба правительственных группировок достигла апогея^[9]. Работы П. А. Зайончковского вывели изучение этой проблемы на новый этап. Заслугой учёного стала реконструкция различных направлений внутренней политики Александра II: военные реформы^[10], отмена крепостного права^[11], попытки выхода из кризиса на рубеже 1870—1880-х гг.³ П. А. Зайончковский ввёл в советскую историографию новые темы исследований: роль государственных деятелей 1860— 1870-х гг., механизмы преобразований, противоречия реформаторского процесса. «Их многолетняя разработка подвела учёного к проблеме кризиса власти как результата неспособности правительства к последовательному реформаторству»^[12].

Исследование коллизий реформаторского процесса продолжила Лариса Григорьевна Захарова — ученица П. А. Зайончковского. Её монографии посвящены отмене крепостного права и земской контрреформе^[13]. Как и П. А. Зайончковский, его ученица тщательно изучала источники — дневники и переписку государственных деятелей, что позволило исследователю воссоздать всю сложность борьбы политических течений, развернувшейся в период подготовки Крестьянской реформы. Позднее Л. Г. Захарова описала импульс, который она получила, знакомясь с этими источниками: «Читала увлечённо, погружаясь в совсем иной мир, иные представления о целях и задачах государственной политики и иные понятия о человеческих взаимоотношениях… Обложившись всеми доступными первоисточниками, я мыслями и чувствами уходила в совсем иной мир, эпоху, отстоящую от повседневной действительности более чем на 100 лет… погружалась в нешуточные страсти кануна отмены крепостного права»^[14].

Наиболее значимыми в этом направлении исследований являются также работы В. В. Гармизы, Б. В. Виленского^[15], Ю. Б. Соловьёва, В. А. Нардовой, В. Г. Чернухи. Авторы ставили перед собой задачи вскрыть мотивы действий правительства, его истинные цели и намерения, показать ход реформ, дать им всестороннюю оценку^[16].

Научная заслуга Ю. Б. Соловьёва состоит в том, что он предпринял попытку взглянуть на государственный механизм второй половины XIX в. глазами современников, обративших внимание на его слабые звенья. Он отметил архаичность и инертность государственной машины, её неприспособленность к быстрому реагированию на вызовы времени^[17].

В. А. Нардова разрабатывала направление, связанное с исследованием одного из аспектов формирования гражданского общества в России — развития местного самоуправления. Она сосредоточилась на реконструкции политики самодержавия в отношении к городским думам, возникшим в ходе осуществления реформы 1870 г. Историк исследовала законодательную базу избирательного процесса, широкий круг источников, обрисовывавший итоги выборов в думу и деятельность органов городского самоуправления².

В. Г. Чернуха выделила в изучении реформаторского процесса 1850— 1880-х гг. проблему «правительственного конституционализма», нашедшую выражение в конституционных проектах и обсуждении вопроса об объединённом правительстве. Одним из аспектов этой темы стало исследование деятельности государственного механизма в период активного законотворчества, когда самодержавие ощутило острую необходимость в создании нового органа власти — Совета министров. Благодаря В. Г. Чернухе была уточнена дата его появления (1857) и конституирования (1862). В. Г. Чернуха обратила внимание на важность реконструкции правительственной программы, в том числе и в отношении печати. Она впервые отметила необходимость сопоставления осуществлённых и неосуществлённых преобразований, исследовав не состоявшиеся в 1855—1894 гг. налоговую, паспортную и переселенческую реформы^[18].

Процесс демократизации советского, а затем и российского общества способствовал оживлению интереса к реформаторскому процессу второй половины XIX в. и инициировал новую волну исследований внутренней политики Российской империи. Ярким явлением в историографии конца 1980-х гг. стала монография Б. Г. Литвака «Переворот 1861 года в России: почему не реализовалась реформаторская инициатива» (М., 1991). В новой исторической ситуации и ином идеологическом контексте была предпринята попытка изучения механизма подготовки и проведения Крестьянской реформы и оценки как её результата в частности, так и Великих реформ в целом.

Вектор исследований конца XX в. наиболее точно был определён в названии коллективной монографии «Власть и реформы» сотрудников санктпетербургского Института истории РАН, актуальность которой подтвердили два издания книги, сразу ставшей библиографической редкостью^[19]. В сборнике представлен процесс развития Российского государства в ракурсе реформаторской деятельности и потенциала власти. В царствовании Александра II В. Г. Чернухой выделены периоды активного законотворчества, замедления реформ и нараставшего вследствие этого кризиса, дана оценка роли самодержца и членов его семьи в реформаторском процессе^[20].

Итог развития этого этапа историографии был подведён в выступлениях участников заседания Научного совета исторических и краеведческих музеев при Федеральном агентстве по культуре и кинематографии Российской Федерации 9—11 июня 2004 г. и вышедшем следом за ним сборнике докладов^[21]. Проблемы изучения внутренней политики второй половины XIX в. рассматривались в публикациях А. Ю. Бахтуриной «Историография истории государственного управления в России XIX — начала XX в.» и Л. М. Ляшенко «Актуальные проблемы современной историографии Великих реформ в России».

А. Ю. Бахтурина выделила четыре компонента и соответственно четыре направления постсоветской историографии: изучение системы организации управления территорией государства; системы организации государственной власти; системы государственной службы; идеологические основы функционирования системы государственного управления^[22]. Перечень названных в этой публикации исследований можно расширить, включив в него монографии:

Правилова Е. А. Законность и права личности: Административная юстиция в России: вторая половина XIX в. — октябрь 1917 г. — СПб., 2000.

Гусман Л. Ю. В тени «Колокола». Русская либерально-конституционалистская эмиграция и общественное движение в России: 1840—1860 гг. — СПб., 2004.

Христофорова И. А. Аристократическая оппозиция Великим реформам: конец 1850 — середина 1870-х гг. — М., 2002.

Христофорова И. А. Судьба реформы. Русское крестьянство в правительственной политике до и после отмены крепостного права: 1830—1890-е гг. — М., 2011.

Патрушева Н. Г. Цензурное ведомство в государственной системе Российской империи во второй половине XIX — начале XX века. — СПб., 2013.

Л. М. Ляшенко обозначил главные проблемы историографических исследований реформ 1860—1870-х гг.: причины и всесторонняя оценка, роль Александра II в преобразованиях; политические позиции последних российских самодержцев; степень и цена участия бюрократии в правительственной деятельности; сложность и новизна задач, стоявших перед разработчиками реформ; значение преобразований и их влияние на дальнейшее развитие России⁴.

История внутренней политики Российской империи второй половины XIX в. в современной историографии: новый угол зрения

На рубеже XX—XXI вв. современная историография (не только отечественная, но и в первую очередь зарубежная) оказалась перед методологическим кризисом: сложилось представление, что все научные проблемы уже изучены. Выйти из кризиса помогло привлечение к историческому исследованию методов социологии, политологии и постмодернистской философии (в первую очередь семиотики). Постепенно, помимо традиционного политико-правоведческого подхода, сформировался историко-культурологический. В изучении истории государственного управления в настоящее время большое внимание уделяется политическим технологиям, моделям коммуникации монарха и высшей бюрократии, правительства и общества, символике этих отношений и её восприятию современниками.

Важную роль в формировании методологического подхода сыграли исследования американского учёного Р. С. Уортмана. В 1960-х гг. он проходил стажировку в СССР под руководством П. А. Зайончковского, много работал в архивах и собрал большой фактологический материал. На основе этой источниковой базы он написал работу, посвящённую российскому самодержавию, применив к научному анализу традиционной темы новаторские методологические приёмы^[23].

Автор руководствовался стремлением выявить причины устойчивости российского самодержавия, изучить способы, какими возбуждались и поддерживались верноподданнические чувства. Р. С. Уортман сосредоточил своё внимание на символике и образности церемоний, рассматривая императорский двор как непрекращающееся театральное действо, театр власти, главным назначением которого была презентация правителя и наделение его сакральными качествами^[24]. По мнению историка, у каждого российского императора был свой индивидуальный способ презентации, для обозначения которого Уортман ввёл понятия «императорский миф» и «сценарий власти»^[25]. Согласно его трактовке Пётр I презентовал себя как завоеватель, герой-триумфатор, заложив основу «олимпийского сценария», действовавшего до царствования Павла I и Александра I — «смертных государей». Николай I осуществлял «династический сценарий», а Александр II — «сценарий любви». В царствование царя-освободителя «сценарий власти» постепенно трансформировался, демонстрируя всё большее единение не с дворянством, а с народом.

Новый союз красной нитью проходил через сценарии последних российских самодержцев: у Александра III — как «воскрешение Московии», у Николая II — как «демонстрация набожности».

«Сценарии власти» и «императорские мифы», описанные Уортманом, включали в себя сферу повседневной жизни монархов (вступление в брак, рождение и воспитание детей) и взаимоотношения с подданными, ближайшим окружением, механизмы управления. Воссоздавая императорские презентации, историк использовал методы семиотического анализа, сосредоточив своё внимание на языке жестов, архитектурной и живописной атрибутике, символике церемоний, литературных и документальных текстов.

Издание работы Р. С. Уортмана в России положило начало переносу акцентов в исследованиях отечественных историков с позитивистского поиска причинно-следственных связей на культурологическое объяснение исторического процесса (в первую очередь процесса государственного управления). Ещё в 1998 г., до выхода русскоязычного перевода первого тома сочинения, рецензией на него в журнале «Отечественная история» отозвался М. Д. Долбилов^[26]; в 2001 г. он поместил в том же издании рецензию на вторую часть². В 2000 г. заметки о книге американского исследователя опубликовал в журнале «Ab imperio» его редактор А. Семёнов^[27]. А в 2002 г. оба историка вместе с автором книги приняли участие в её обсуждении на страницах журнала «Новое литературное обозрение»^[28].

«Сценарии власти» вызвали интерес не только у представителей исторической науки, но и у филологов и литературоведов. Участники дискуссии отметили новизну методологического подхода Р. С. Уортмана, предпринявшего попытку прочитать историю государственного управления в Российской империи как «нарратив» — текст, написанный символическим языком церемоний, культурный код самодержавия. В результате история российской монархии предстала «жёсткой семиотической моделью»^[29] (В. Живов), «динамичным и комплексным процессом, а сам монархический строй — многоликим и восприимчивым к внешним влияниям»⁶ (М. Долбилов).

Российские коллеги Р. С. Уортмана внимательно отнеслись к заложенному в его работе «методологическому посланию», в их выступлениях были озвучены задачи, призванные расширить исследовательское поле. Во-первых, проблема автономности монархии в процессе её существования и изучения: «Можно ли изучить монархию как таковую, а не в связи с бюрократическими мероприятиями, с реформой, контрреформой и т. д.? Где находилось автономное или даже независимое пространство российской монархической власти?»^[30] (М. Долбилов). Во-вторых, разработка иного «аппарата изучения общественного мнения и реакции власти»^[31] (О. Майорова). В-третьих, проблема «авторства сценариев власти»^[32]: кто являлся творцом презентаций монарха — самодержец или его ближайшее окружение? В какой степени была угадана высочайшая воля? В связи с этим возникает ещё одно направление научного поиска — изучение механизмов высшего управления, «коммуникации» монарха и бюрократической элиты^[33].

Обозначение проблематики исторических исследований, к которой мог быть применим семиотический анализ, было продолжено в статье Д. А. Андреева в разделе «Историческая публицистика» журнала «Вопросы истории»^[34]. Отмечая важность появления монографии американского учёного и актуальность её обсуждения на страницах «Нового литературного обозрения», Д. А. Андреев подчеркнул, что «предложенный Уортманом подход поднимает изучение русского самодержавия на качественно новый уровень», подводит к «изучению власти именно как технологии», открывает новые возможности объяснения «эффективности или неэффективности тех или иных политических режимов»^[35].

Противопоставляя новый историко-культурологический подход традиционному политико-правовому анализу, основы которого были заложены либеральной историографией конца XIX — начала XX в., современные исследователи предприняли попытку его применения и дальнейшего развития в своих работах.

Д. А. Андреев, анализируя «сценарии власти» и развернувшуюся вокруг них полемику, указал в своей статье на тенденцию «растворения» образа верховной власти «в административном аппарате империи», превращения императора в «главного чиновника, пределы компетенции которого напрямую зависели от расклада сил внутри бюрократической корпорации»^[36]. Выделяя царствование Петра I как начало подобного «превращения», исследователь в качестве аргумента приводит Табель о рангах, открывавшую способному дворянину путь наверх по карьерной лестнице и гипотетическую возможность выслуживания от чина 14-го класса до титула императора.

Кульминацией «превращения» явились Великие реформы, в ходе которых бюрократия приобрела огромное влияние и стала необходима самодержавию как единственная сила, способная довести до конца масштабные преобразования. По мнению историка, именно это обстоятельство объясняет действия М. Т. Лорис-Меликова в период его министерства: он «вовсе и не помышлял о конституции, а, напротив, пытался усилить энергетический потенциал самодержавия путём возрождения образа инициативной монархии эпохи кануна и начала Великих реформ»^[37].

Рассматривая под этим углом зрения политику деятелей эпохи Великих реформ и министров следующих царствований, Д. А. Андреев пришёл к выводу, что каждый осуществлял свой собственный сценарий, одним из главных действующих лиц которого выступало общественное мнение. С одной стороны, его обработка была для государственного лица единственной возможностью упрочить собственное положение и обрести дополнительное влияние, а с другой — общественное мнение буквально жаждало включиться в чей-либо сценарий, хотя бы на правах хора из древнегреческого театра, ради вожделенной причастности к реальной политике. Эта ситуация оказывала, в свою очередь, существенное влияние на сценарии монархов. В царствования последних императоров складывается противоречие между двумя типами сценариев: самодержавным и бюрократическим. Специфика взаимоотношений Александра III с Государственным советом позволяет говорить о нараставшем конфликте обоих сценариев. Примером для историка служит реакция членов Госсовета, вызванная резолюцией императора на «Положении о земских участковых начальниках», в которой он вместо поддержки мнения одной из сторон выразил свой собственный взгляд^[38]. Изложенная Д. А. Андреевым ситуация является красочным обоснованием выдвинутого им тезиса. Однако ахиллесовой пятой аргументации служит воспроизведение исследователем событий на основании одного источника — воспоминаний В. П. Мещерского, тогда как дневник государственного секретаря А. А. Половцова описывает картину напряжённой борьбы группировок за мнение императора и как результат — начертанное им решение^[39].

Д. А. Андреев вслед за Уортманом объясняет формирование «народного самодержавия» Александра III и внутреннюю политику Николая II. Следствием конфликта сценариев и превращения высшей бюрократии в самодостаточный субъект политического процесса стала переориентация царского сценария с элиты на народ^[40]. Таким образом, историки выстраивают логическую схему, согласно которой развитие «сценариев власти» от Петра I до последнего российского императора совершает своеобразный круг, возвращаясь к допетровскому образу монархии как инструменту сохранения самодержавного правления. Предложенная конструкция представляет интерес в качестве новой объяснительной модели внутренней политики второй половины XIX в. Однако эта модель не избежала свойственных схемам упрощений: в сюжетах, воссоздающих взаимоотношения монарха и его ближайшего окружения; в оценке роли общественного мнения; в характеристике позиции императора. Тем не менее обсуждение книги Р. С. Уортмана очертило круг интересов современных отечественных историков. Необходимо отметить, что разработка отдельных тем началась одновременно с выходом публикаций американского исследователя, что лишний раз доказывает их актуальность.

К изучению механизмов управления и роли в нём отдельных государственных учреждений на основании семиотического подхода приступил магистр Хельсинкского университета Петер Мустонен, монография которого о Собственной Его Императорского Величества канцелярии вышла в свет вслед за книгой Уортмана^[41]. Финский учёный предпринял попытку построения универсальной модели российской администрации^[42], определения прерогатив монарха и бюрократии (внутри которой он выделил дальних и ближних агентов императора). Подробный анализ этого исследования был дан М. Д. Долбиловым^[43].

Проблема изучения репрезентации образа монарха как технологии управления была поставлена в повестку дня работой Г. В. Лобачёвой «Самодержец и Россия: Образ царя в массовом сознании россиян (конец XIX — начало XX века)» (Саратов, 1999). Хронологические рамки исследования не случайно охватывают царствования Александра III и Николая II, когда власть перенесла точку опоры с дворянства на народные массы. Выбор исторического периода обусловил и особенности подбора источников: помимо документов, периодики, дневников и мемуаров, привлечён фольклор (исторические и обрядовые песни, сказки). К несомненным достоинствам исследования можно отнести подробную историографическую главу, в которой автор подверг анализу этапы изучения феномена восприятия верховной власти народом^[44]. Г. В. Лобачёва не обошла вниманием и статьи  Р. С. Уортмана, предшествовавшие изданию его фундаментального труда.

В книге Г. В. Лобачёвой выделено несколько аспектов монархического идеала в массовом сознании, мифологизировавшем образ царя: носитель традиционного идеала правды, средоточие власти, освящённой Господом, отец народа. На этом мифе народное сознание основывало право обращения каждого подданного к верховной власти, апелляции к самодержцу как к последней инстанции в поисках справедливости⁵. О том, что этим правом в конце XIX — начале XX в. широко пользовались жители Российской империи, свидетельствуют дела, сохранившиеся в архивном фонде Канцелярии по принятии прошений^[45]. Выводы, основанные на обработке архивных дел, историк приводит в статистических таблицах Приложения. Они позволяют составить целостное представление о количестве и содержании просьб, результатах рассмотрения прошений, распределении просителей по сословиям, подарках и приветственных адресах, поднесённых императорам, составе дарителей и отправителей верноподданнической корреспонденции. Анализ этих данных позволил автору выдвинуть тезис о высокой степени мифологизации массового сознания и сильных монархических чувствах российского народа на рубеже XIX—XX вв.^[46] Однако, объясняя падение престижа монархии в первые десятилетия XX в., Г. В. Лобачёва говорит о критическом отношении интеллигенции к самодержавию^[47]. Очевидно, требуется более чётко развести понятия «массовое сознание» и «общественное мнение», выяснить, как последнее относится к мифологизированному образу царя.

Формирование образа монарха в массовом сознании может происходить стихийно, но может стать и управляемым процессом. Использованию различных способов и технологий в этом направлении внутренней политики в конце XIX — начале XX в. посвящена монография С. И. Григорьева «Придворная цензура и образ верховной власти (1831—1917)» (СПб., 2007). Новый пласт источников, изучение которых расширяет представление о способах и технологиях формирования образа монарха, был введён автором в научный оборот. Это материалы, поступавшие на рассмотрение цензуры Министерства императорского двора: тексты, стихотворения, музыкальные произведения, посвящённые монарху, его изображения на предметах потребления и произведениях искусства. Отдельная глава книги посвящена технологиям принятия цензурных заключений в разные периоды царствования Александра II и Александра III. В царствование Николая II появляются новые формы репрезентации верховной власти: царские портреты на почтовых марках, фотографии членов императорской фамилии, привлечение кинематографа для увековечивания образа монарха и его близких.

Анализ источников позволил автору сделать вывод о широте понятия «верховная власть». По замечанию С. И. Григорьева, эта дефиниция, включавшая при Николае I всех членов императорского дома, начинает суживаться при Александре II. В его царствование оно относится только к самому монарху и его брату великому князю Константину Николаевичу; при Александре III отождествляется лишь с императорской четой. «Александр III впервые противопоставил свою семью великим князьям, рассматривая их как конкурентов в борьбе за популярность в российском обществе»^[48]. При Николае II происходит дальнейшее обособление императорской четы внутри императорского дома, юридическое закрепление которого в новой титульной форме «Их Императорские Величества» не удалось. «Тем не менее в политическом обиходе начала XX в. утвердилось предельно суженное значение понятия «верховная власть», включавшее только императорскую чету, и оставалось таким до 1917 г.»^[49].

Тема взаимоотношений монарха и подданных была продолжена в работах А. В. Ремнева. В 1997 г. в «Историческом ежегоднике» появилась его статья о Канцелярии прошений^[50]. В ней рассматривались исторические коллизии реорганизации Комиссии прошений в 1883—1895 гг. и преобразования её в Канцелярию прошений, на высочайшее имя приносимых. Анализируя правительственную полемику по вопросу определения дальнейшей судьбы этого учреждения, А. В. Ремнев подчёркивает, что одним из аргументов его существования служила необходимость поддержания непосредственной связи между монархом и народом, действенного проявления «народного самодержавия», «не замутнённого» вмешательством бюрократии. Таким образом, публикация вновь поднимала вопрос о пределах самостоятельности монарха в принятии политических решений. Наиболее отчётливо эта проблема была сформулирована в дальнейших работах А. В. Ремнева и М. Д. Долбилова, продолживших исследование механизмов государственного управления и роли отдельных учреждений, начатое Петером Мустоненом.

М. Д. Долбилов предпринял попытку определить пределы «автономности» воли российского императора от влияния бюрократического окружения^[51]. Как отмечает сам автор, его статья перекликается с монографией Р. С. Уортмана^[52]. Развивая идею американского учёного о символике презентаций императорской власти, российский историк сопоставил «очень живучее представление» о «чистой», никем и ничем не опосредованной воле монарха с попытками представителей политической элиты оказать влияние на принятие императором решений. М. Д. Долбилов поставил перед собой цель «показать взаимосвязь между возвышенными, насыщенными символикой образами самодержавия и рутинными процедурами совещания императора и его советника»⁵. Историк рассмотрел механизмы влияния бюрократического аппарата на монаршью волю и попытки императорского окружения очертить её пределы в царствования Александра I, Николая I и Александра II. По мнению М. Д. Долбилова, разрабатывая проекты «квазисакрализации», освобождения самодержца от «бремени повседневных вопросов управления», бюрократия стремилась регламентировать степень участия монарха в управлении^[53]. Другим инструментом косвенного влияния на решения императора были сепаратные доклады министров, в которых проявлялась власть докладчика, заключавшаяся в большой степени владения материалом, знании всех нюансов излагаемого дела, и, таким образом, происходило опосредованное подведение монарха к резолюции, устраивавшей докладчика^[54]. К такому выводу пришёл Д. Н. Шилов, рассмотревший в специальной статье феномен всеподданнейшего доклада^[55].

М. Д. Долбилов отметил ещё одну особенность российского механизма управления — «угадывание царской воли» окружением самодержца. Воспоминания и дневники государственных деятелей второй половины XIX в., проанализированные автором, представляют удачные и неудачные случаи расшифровки чиновниками намерений правителя. С точки зрения историка, существовали неформальные сигналы, которые позволяли советникам императора предположить направление его мыслей, а монарху, в свою очередь, понять, насколько верно оно угадано (например, «словесные формулы» Александра II — «согласно с моим мнением»)^[56].

Интересно, что в качестве одного из приёмов управления волей монарха автор также приводит сюжет об обсуждении в Государственном совете «Положения о земских начальниках», основываясь на дневнике А. А. Половцова, поэтому эпизод трактуется иначе, чем у Д. А. Андреева. «Уговаривая» — в своих интересах — императора переформулировать резолюцию, Половцов призывает Александра не стесняться вести себя, как подобает властительному монарху, и огласить своё независимое повеление. Другой приём — «эмоциональное воздействие на монарха» — использовал Я. И. Ростовцев. Впервые он применил его накануне восстания 25 декабря 1825 г., поставив императора в известность о готовившемся выступлении. Однако сценарий власти Николая I оставлял немного места для эмоционального влияния. Александр II оказался более восприимчив к подобному воздействию, Ростовцев с его «героической риторикой» стал одним из ближайших советников монарха, его «alter ego»⁵.

М. Д. Долбилов представляет «высочайшую волю», сформулированную в повелениях власти, как продукт своего рода переговоров между двумя и более сторонами. Однако её репрезентация сопровождалась определённой символикой, возвышающей образ самодержавия. «Легитимируя верховную власть, эти образы в то же время делали её носителя уязвимым для манипулирования со стороны высших бюрократов или других лиц, призванных или вызвавшихся на роль советников»^[57].

Процесс «расхищения самодержавной власти бюрократией» и попытки монарха преодолеть «самовластие министров» были рассмотрены А. В. Ремневым на примере деятельности Комитета министров во второй половине XIX — начале XX в.² Автор вводит понятие «самодержавное правительство», подчёркивая, что главная интрига функционирования авторитарной системы заключалась в неумолимом поглощении власти императора теми, кому он вынужден был её делегировать^[58].

А. В. Ремнев сформулировал вопросы, которые могут определить векторы дальнейшего изучения истории внутренней политики второй половины XIX в.⁴ Какова степень систематизации высшего управления империи и положение в этой системе монарха — «внесистемного актора»? Какая роль в её функционировании отводилась закону? Являлось ли увеличение доли профессиональных юристов в высшей бюрократии показателем эволюции правового сознания политической элиты? Как это изменение повлияло на правительственные практики пореформенной империи?

Необходимо отметить, что проблема прерогатив монарха в самодержавной системе управления и его отношений с высшей бюрократией поднималась историками, чьи работы написаны с позиций политико-правоведческого подхода. В. Г. Чернуха ещё в 1970-х гг. выделила в качестве одной из причин создания Совета министров в царствование Александра II попытку политической элиты заменить личные всеподданнейшие доклады коллегиальным обсуждением важных государственных вопросов.

Главный недостаток сепаратных докладов современники видели в разобщённости действий министерств: «…дело в принципе решается императором с глазу на глаз с министром или главноуправляющим, а главы остальных ведомств… либо вообще не знают о принятом решении, либо при последующем обсуждении дела оказываются связанными указанием или резолюцией императора»^[59]. Выдающийся историк Р. Ш. Ганелин, занимавшийся внутренней политикой Российской империи начала XX в., в статье о политической роли Совета министров рассмотрел один из способов противостояния императора объединению министров — отказ от стенографирования заседаний с тем, чтобы «не допустить полной формализации Совета как высшего правительственного органа, действующего под председательством специального лица, а не под исключительным влиянием самодержца»^[60].

Очевидно, что вопросы изучения механизмов государственного управления второй половины XIX — начала XX в. были сформулированы историографией, основывающейся на политико-правовом подходе. Применение семиотического анализа и модернизация языка исторического исследования позволяют рассмотреть их под новым углом зрения, выявить скрытые возможности политических технологий самодержавной власти.

Личность императора Александра II: историографические оценки

Одной из особенностей истории внутренней политики монархического государства является её персонификация. История Российской империи не стала исключением. Свойственная каждому царствованию модель управления определяется исследователями как «политика императора» и под этим определением входит в научную литературу.

Первая попытка определить место и роль монарха в истории государства предпринималась сразу после его кончины — в некрологах. В этом жанре литературы не было места для критики и деталей частной жизни, некрологи традиционно изобиловали фразами об «ореоле славы» и «беспристрастном суде истории». Тем не менее в них делался акцент на основных направлениях и результатах деятельности монарха.

После гибели императора Александра II некрологи, опубликованные в прессе, были изданы отдельной брошюрой. Одни издания, как «Русские ведомости», ограничились официальными фразами о «великой скорби», охватившей страну, другие, как «Московский телеграф» и «Голос», отметили стоявшие при воцарении задачи — «необходимость освобождения крестьян, предоставления всему русскому народу гражданского полноправия» — и достигнутые к концу царствования результаты — «русский народ пережил целый ряд преобразований, обновивших весь строй его гражданского быта»^[61]. На общем фоне некрологов выделяется надгробная речь издателя и редактора газеты «Московские ведомости» М. Н. Каткова «У гроба императора Александра II», который подчеркнул тяжесть обязанностей, возложенных на человека, облечённого властью: «Но лишь издали и только несмысленному взору мог казаться завидным и лёгким его удел. С той минуты, как пало на него бремя правления, жизнь его была самой тягостной, какая только может пасть на человека повинностью»^[62].

Как правило, по прошествии нескольких десятилетий после кончины монарха появлялось подробное описание его жизни и царствования. Описания царствований императоров Павла I, Александра I и Николая I подготовил историк Н. К. Шильдер, биографом Александра II стал С. С. Татищев. Жизнеописание императора Александра II увидело свет в 1903 г.^[63] и с тех пор выдержало несколько переизданий. Как указывал сам историк, его задача сводилась к тому, чтобы «составить точный и по возможности полный, прагматический свод событий» царствования^[64]. Жизнеописания воссоздают ход событий, являясь важным источником для историков.

Новый импульс изучению внутренней политики Российской империи второй половины XIX в. дала революция 1917 г., открывшая архивы различных ведомств.

Историки получили возможность исследовать документы государственные и личные, в том числе членов царской семьи. Воспользовался этой возможностью и Николай Николаевич Фирсов (1864—1934), выпускник, а позднее профессор Казанского университета, в 1929—1931 гг. возглавлявший Музей пролетарской революции, располагавшийся в Зимнем дворце (преемником этого музея является Музей политической истории в Санкт-Петербурге). По дневникам Александра II Н. Н. Фирсов предпринял опыт характеристики монарха. Он воссоздал картину его воспитания и образования, отношений с родителями, семейной жизни и государственной деятельности. Несмотря на тенденциозность, обусловленную эпохой, в статьях Фирсова сквозь негативное отношение к императору проступают верно схваченные черты его образа. Историк отметил, что Александр II «постоянно колебался… почему и царствование его, и личность… производили и производят двойственное впечатление. …Александр не был цельным характером, двоился, не был в сущности ни злым, ни добрым, а мог казаться и тем, и другим, смотря по обстоятельствам и настроению — мог быть даже и образцово жестоким…»⁴.

Образ монарха стал приобретать более выпуклые очертания после того, как началась публикация свидетельств современников и сквозь ход политических событий проступили чувства и эмоции их непосредственных участников. Уже в конце XIX в., спустя несколько лет после кончины Александра II, в исторических журналах «Русская старина», «Русский архив», «Исторический вестник» стали появляться воспоминания людей, встречавшихся с монархом. В 1920-х гг. начали публиковаться дневники государственных деятелей, в первую очередь тех, кто весьма критично относился к действиям императора^[65]. В 1930—1960-х гг. вышли публикации эмигрантских писателей, негативно отзывавшихся о самодержавной власти^[66]. Все эти разнообразные источники вошли в многотомное справочное издание 1970 — 1980-х гг. под ред. П. А. Зайончковского, ставшее ценным подспорьем для историков^[67]. Это направление библиографии получило продолжение в начале нынешнего столетия изданием биобиблиографического справочника «Российская императорская фамилия», подготовленного Ю. А. Кузьминым^[68]. В 2013 г., к 400-летию призвания на российский престол Михаила Фёдоровича Романова, Ю. А. Кузьмин разместил на сайте Российской национальной библиотеки электронный иллюстрированный биобиблиографический справочник «Дом Романовых. 1613—1917 гг.»^[69]. Помимо кратких справочных статей, источников и литературы, на сайте есть ссылки на электронные ресурсы, посвящённые монархам, и коллекция изображений, создающих наглядное представление о самодержцах.

В конце XX в. личность Александра II предстала более многоплановой в трудах Л. Г. Захаровой и В. Г. Чернухи. В монографии Л. Г. Захаровой об отмене крепостного права^[70] нет отдельной главы, посвящённой монарху, тем не менее его образ конструируется путём воссоздания сложного и противоречивого процесса подготовки Крестьянской реформы. Исследователь показала императора, вовлечённого в круговорот мнений и взглядов, оказавшегося в эпицентре борьбы различных группировок, стоявшего перед необходимостью сделать выбор, от которого зависело и его будущее, и будущее страны. Позднее, в 2005 г., Л. Г. Захарова написала об Александре II отдельную статью, поставив перед собой задачу осветить малоизученный аспект — «понимание, восприятие Александром II положения России в мире и внутриполитической ситуации в стране, которой после смерти отца Николая I он был призван управлять»⁷.

В. Г. Чернуха, помимо монографий о внутренней политике и печати, где Александр II является центральной фигурой, подготовила сборник документов из серии «Государственные деятели России глазами современников», посвящённый императору. Том открывается вступительной статьёй^[71], в которой сформулирован выбранный историком подход к конструированию образа монарха. В. Г. Чернуха поставила перед собой задачу «дать читателю представление о жизни, прожитой… человеком и императором, показать его от рождения до смерти в самые различные времена и в различных обстоятельствах»^[72]. В издании собраны свидетельства людей, находившихся в разной степени близости к самодержцу и дававших разные, зачастую противоположные оценки его действиям. Это позволило представить палитру мнений, полную разнообразных оттенков, подчас противоречивых, рисующих яркими мазками портрет самодержца. «Замечательно тонкая» вступительная статья (как справедливо отметил Л. М. Ляшенко)^[73], предваряя знакомство читателя с документами, вводит его во внутренний мир самодержца, несущего бремя власти, осознающего тяжесть этой ответственности, но при этом испытывающего чувства частного человека. Автору удалось передать это противоречие, поставить читателя перед психологической загадкой «соотношения верховного правителя и частного лица»^[74], вдохнуть жизнь в конструируемый образ.

Работы Л. Г. Захаровой и В. Г. Чернухи объединяет общий взгляд на роль императора в проведении реформ. Л. М. Ляшенко выделил три исследовательских решения этой проблемы в отечественной историографии: 1) самодержавная власть была вынуждена пойти на преобразования под давлением народного недовольства (Н. А. Троицкий); 2) Александр II был вовлечён в реформаторский процесс помимо своей воли (Б. Г. Литвак);  3) Александр II осознанно пошёл на проведение реформ (Л. Г. Захарова и В. Г. Чернуха)^[75]. Действительно, Л. Г. Захарова подчёркивала, что, «не будучи реформатором по призванию, по темпераменту, Александр II стал им в ответ на потребности времени, как человек трезвого ума и доброй воли»^[76]. В. Г. Чернуха отмечала, что «болевой шок от поражения (в Крымской войне. — Прим. авт.) и унижения оказал на Александра II до такой степени отрезвляющее действие, что ему достало на долгие годы силы и воли (вовсе у него не железной) и силы убеждения, чтобы избрать трудный путь преобразований»^[77].

Размышляя о том, какой жанр выбирает исследователь, приступая к изучению исторической личности, В. Г. Чернуха выделила два аспекта — «человек с биографией» и «человек без биографии». По мнению учёного, первый персонаж не свободен, он укладывается в клише, которое создаёт эпоха. При этом судьба поставила его у руля, он определяет магистральный путь развития страны. В глазах современников и историков человек с биографией обладает полной свободой, но направление его деятельности уже задано совокупностью разнообразных факторов (в первую очередь внутри- и внешнеполитической ситуацией). У человека без биографии кажущаяся свобода действий, он создаёт фон эпохи, однако внутренне более свободен, поскольку от него ничего не зависит. Избрав такой подход к исследованию исторической личности, историк сам решает, какой жанр повествования ему выбрать: биографическую статью в словаре или биографию, научную или художественную.

В. Г. Чернуха много размышляла над тем, что представляет собой выдающийся государственный деятель. «В узком смысле это человек, осознающий вызовы времени, правильно их оценивающий и сумевший реализовать поставленные временем задачи (причём не все, а наиболее кардинальные, стратегические), устранить препятствия, стоявшие на пути их решения. На протяжении жизни самого политика эти задачи меняются: от внешнеполитических к внутренним. В России очень трудно быть хорошим государственным деятелем, человеком на месте, из-за особенностей государства — слишком обширная и пёстрая страна, слишком много задач стоит перед её руководством»^[78].

Исследуя роль государственного деятеля, учёный ставит перед собой такие вопросы:

— Что представляет собой государственный деятель? — Какими чертами он должен обладать?

— При каких обстоятельствах он должен появиться?

— Каждый ли может быть государственным человеком?

— Можно ли «вырастить», воспитать государственного деятеля?^[79]

Такой подход позволяет не только воссоздать внешнюю, событийную канву исторического процесса, но и вскрыть внутренние, подчас не столь явные причины происходившего.

Работа по публикации документов была продолжена антологией из серии «Pro et contra», посвящённой Александру II^[80]. Её составители придерживались подхода к царствованию Александра II, заявленного В. Г. Чернухой в коллективной монографии «Власть и реформы» (документы собраны по разделам: «Активное законотворчество», «Замедление реформ», «Кризис»). Среди сборников документов можно также отметить издание «Трагедия реформатора: Александр II в воспоминаниях современников» (СПб., 2006), подготовленное Б. Д. Гальпериной и Д. И. Раскиным.

Следующим закономерным шагом стала научно-популярная биография императора. В этом жанре написана книга Л. М. Ляшенко «Александр II, или История трёх одиночеств»^[81]. Основываясь на документах и научной литературе, историк показал личность монарха в контексте проблемы бремени власти, соотношения частного и государственного, «трагедии реформатора».

Научная литература последнего десятилетия свидетельствует о появлении в историографии, наряду с политико-правоведческим и историко-культурологическим методологическими подходами, ещё одного — антропологического. Современные историки занимаются не только исследованием процессов и явлений, но и изучением повседневной жизни людей, феноменом исторических личностей. И в этом направлении развития исторической мысли многое зависит от исследователя, его способности реконструировать ситуацию, воспроизвести в своём сознании чувства и мысли исторического персонажа, создать целостный и живой образ.

Высшие органы власти Российской империи в середине XIX в.

Александр II унаследовал упорядоченную систему государственного управления, созданную стараниями его предшественников — Александра I и Николая I. «Поколение середины XIX века не видело также перед собой того законодательного хаоса, который столь удручал деятелей времён Александра I»^[82]. В середине XIX в. государственный аппарат Российской империи имел разветвлённую структуру, в которой было воплощено своеобразное представление политической элиты того времени о разделении властей. Все нити управления находились в руках самодержавного монарха. Непосредственно ему подчинялись институты, занимавшиеся законодательными, исполнительными и судебными вопросами. Статс-секретарь В. П. Бутков, подробно описавший в одной из своих записок структуру государственного управления, отмечал: «Вся вообще власть, по всем её отраслям, сосредотачивается в лице Государя императора, главе и самодержце всея России, который принял на себя, по законам, изданным его предшественниками и им самим, председательство во всех высших государственных установлениях Империи»². Сущность самодержавной власти (и её противоречие идее разделения властей) раскрывает следующая ремарка статс-секретаря: «Постановления всех сих учреждений имеют силу и действие только тогда, когда оные утверждены самим Государем. Затем все сии учреждения сами власти никакой не имеют»³.

Обсуждение законопроектов происходило в Государственном совете, председатель которого назначался императором. В середине XIX столетия Госсовет состоял из пяти департаментов: законов, гражданских и духовных дел, государственной экономии, военных дел и дел Царства Польского. Право законодательной инициативы принадлежало монарху. Путь к закону начинался после высочайшего соизволения на разработку и представление проектов. Сначала шло их обсуждение внутри министерств, комиссий или комитетов при участии представителей соответствующих департаментов Госсовета. Затем законопроект обсуждался в заседании Общего собрания Госсовета, где составлялась мемория с изложением мнений всех присутствовавших членов, направлявшаяся на утверждение монарху. Тот мог утвердить по своему усмотрению мнение как большинства, так и меньшинства (как это случилось при обсуждении гимназической реформы в 1872 г.). Всем делопроизводством ведала канцелярия Государственного совета под руководством государственного секретаря. Госсекретарь после представления мемории императору вносил в законопроект необходимые дополнения и изменения, а затем представлял закон на окончательное утверждение монарха. Обсуждение законопроектов не становилось достоянием общественности, члены Госсовета не имели права разглашать то, что происходило на заседаниях.

Несмотря на то что Госсовет имел в глазах политической элиты статус законодательной ветви власти, отсутствие права законодательной инициативы и зависимость от воли императора превращали деятельность этого учреждения в простую формальность. Во второй половине XIX в. Госсовет превратился в место почётной ссылки отставленных от должностей государственных деятелей. К тому же большинство членов Госсовета достигло преклонного возраста, так что император не ждал от них активной работы.

Исполнительная власть принадлежала Комитету министров, министерствам и Правительствующему Сенату. После утверждения закона монархом государственный секретарь отправлял его министру, который представлял акт в Сенат для обнародования. Закон вступал в силу после публикации сенатского указа о его обнародовании и исполнении. Так же как Госсовет не был полноценной законодательной властью, Комитет министров не являлся правительственным кабинетом. Каждый министр обладал правом личного доклада монарху, в ходе которого и принималось решение; коллегиального обсуждения важных государственных вопросов министрами не происходило.

В середине XIX в. в Российской империи было десять министерств: императорского двора, иностранных дел, военное, морское, внутренних дел, народного просвещения, финансов, государственных имуществ, юстиции, путей сообщения. К числу министерств относился также Государственный контроль под управлением государственного контролёра, обладавшего правами министра. Во главе каждого министерства стояли министр, его товарищ (заместитель) и Совет министра, в котором происходило обсуждение всех важных проблем, связанных с делами ведомства. Делопроизводство внутри министерства велось в департаментах по отдельным направлениям и в министерской канцелярии.

В царствование Александра II МВД было ведущим министерством, обеспечивающим контроль над ситуацией, владевшим информацией обо всём, что происходило в стране. В недрах этого ведомства разрабатывались проекты преобразований, необходимых для стабилизации положения государства, поэтому неудивительно, что программы реформ, от цензурной до конституционной, появлялись именно в Министерстве внутренних дел. Однако в этот период наряду с МВД в разработку политической реформы всё больше втягивалось МГИ — Министерство государственных имуществ. Это ведомство выделилось в 1838 г. из V Отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии (СЕИВК), первым министром стал П. Д. Киселёв, занимавшийся реформой государственной деревни. В 1872 г. министр государственных имуществ П. А. Валуев предпринял попытку ввести в правительственный механизм новое звено — комиссии депутатов-экспертов при Комитете министров для решения важных государственных вопросов. В 1881 г. это же предложение прозвучало в «конституции» М. Т. Лорис-Меликова, предлагавшего созвать две подобные комиссии при Государственном совете. Следующий министр государственных имуществ, А. А. Ливен, сменивший П. А. Валуева в 1879 г., провёл через Комитет министров закон о созыве окружных сельскохозяйственных съездов для обсуждения аграрных вопросов, проектируя в конечном итоге всероссийский съезд, на который прибудут делегированные окружными собраниями депутаты^[83].

В число высших государственных учреждений, действовавших под непосредственным ведением императора, входили и высшие комитеты. В. П. Бутков относил к ним Главный комитет об устройстве сельского состояния, Кавказский комитет, Комитет по делам Царства Польского, Комитет по делам Великого княжества Финляндского, Комитет призрения заслуженных гражданских чиновников. Современные исследователи выделяют среди них отраслевые и территориальные комитеты^[84]. Их создание и упразднение, во-первых, демонстрировали возможности системы управления включать новые элементы, сохраняя стабильность, а во-вторых, отражали попытки самодержавной власти реагировать на потребности времени, не меняя коренным образом государственный механизм.

Помимо этого, в состав высших органов управления входили структуры, которые современный финский историк П. Мустонен назвал «гомогенным политическим пространством», в пределах которого император проявлял наибольшую политическую активность, подразумевая под этим понятием учреждения, действующие в рамках ближнего делегирования власти^[85]. П. Мустонен рассматривал в этом ключе деятельность Собственной Его Императорского Величества канцелярии, состоявшей в 1840—1870-х гг. из четырёх отделений. Первое выполняло функции императорского секретариата, Второе занималось законодательными работами, Третье — охраной порядка, политическим сыском и надзором за неблагонадёжными и подозрительными лицами, Четвёртое — ведомство императрицы Марии Фёдоровны — учебными и благотворительными учреждениями, находящимися под надзором императрицы.

В мирное время создавалось впечатление, что управленческий механизм был хорошо отлажен. Но во время затяжных войн и экономических кризисов все его недостатки становились очевидными. В 1855—1856 гг. отчётливо проявилась не только экономическая отсталость России, но и несоответствие государственного механизма нараставшему темпу развития страны. Всё российское общество жадно набросилось на записки, ходившие в рукописном виде или издававшиеся за границей и обличавшие пороки бюрократического аппарата — коррупцию, волокиту, разобщённость всех структур. Всплеск общественно-политической активности выразился в том числе и в большом количестве проектов модернизации государственного механизма, направленных императору во второй половине 1850-х гг.

Необходимость проведения целого комплекса реформ в разных сферах жизни общества в начале 1860-х гг. поставила перед властью вопрос о разработке правительственной программы. Польское восстание 1863—1866 гг. и финансовый кризис 1866 г. вновь активизировали правительственные поиски в области государственного управления. К этому времени уже был дан ход Великим реформам, и практика их осуществления выявила несоответствие новых государственных институтов и старого механизма управления. Всё это обусловило появление во второй половине 1860-х гг. новой группы проектов модернизации правительственного аппарата.

Следующим этапом стал внутриполитический кризис 1878—1881 гг., когда в проектах доминировала идея усовершенствования не только механизма управления, но и государственного устройства, правительственный конституционализм достиг пика своей активности.

Новая смена царствований, вызванная цареубийством 1 марта 1881 г., сопровождалась ожесточённой борьбой вокруг этих планов. Выбор пути и поиск правительственной программы происходили на фоне новой волны проектов усовершенствования государственного управления. Однако к концу 1880-х гг., после того как были определены и политический вектор, и программа, эта волна пошла на спад. Снижению активности способствовала экономическая и политическая стабилизация второй половины 1880-х гг. Тем не менее нерешённость проблем вызывала к жизни новые проекты в надежде на их реализацию уже в следующее царствование.

Второе поколение реформаторов

В серии совместных статей о реформах XIX столетия Б. В. Ананьич и В. Г. Чернуха, отметив цикличность реформаторского процесса, выделили в реформаторской деятельности самодержавия три этапа: первые два десятилетия XIX в., 1860—1870-е гг. и последнее десятилетие (1890-е гг.)^[86]. На каждом этапе масштаб и направление преобразовательных планов зависели от взглядов и настроения монархов. Для первого этапа было характерно сильное влияние западноевропейской практики и обещаний Александра I ввести конституционный режим и отменить крепостное право. На втором этапе Александр II был вынужден сочетать западноевропейский опыт и славянофильскую доктрину, отменив крепостное право, но отказываясь от создания центрального представительного учреждения. В конце XIX — начале XX в. продолжались некоторые реформационные процессы, начатые в царствование Александра II, но при этом шло формирование официальной идеологии, отражавшей мировоззрение Александра III и отстаивавшей «сильную и неизменную самодержавную власть»^[87]. Трём поколениям российских революционеров Б. В. Ананьич и В. Г. Чернуха противопоставили три поколения реформаторов^[88]. Каждое из них разрабатывало проекты усовершенствования системы государственного устройства и управления, но при этом широта этих планов находилась в прямой зависимости от монаршей воли.

Самым радикальным в преобразовательном отношении было первое поколение российских реформаторов, обнадёженное конституционными замыслами Александра I. Однако их проекты были загублены решением императора отложить намеченные преобразования^[89].

Второе поколение в середине XIX в. было вынуждено приспосабливать свои идеи к колебаниям Александра II, постоянно сталкиваясь с нежеланием монарха пойти на введение центрального представительства^[90].

И наконец, третье поколение в царствование Александра III было поставлено перед необходимостью «перекройки буржуазных реформ» и ограничено разрешением «проявить себя только в сфере экономических преобразований»^[91]. «Если реформаторы первого поколения в своих проектах исходили из представлений о наиболее целесообразном устройстве империи, то реформаторы второго поколения… исходили преимущественно из того, что можно было осуществить с согласия императора»⁷.

На первом плане реформаторского процесса в царствование Александра II находились фигуры государственных деятелей, входивших в политическую элиту эпохи Великих реформ: вел. кн. Константин Николаевич, младший брат императора, братья Д. А. и Н. А. Милютины, министр внутренних дел М. Т. Лорис-Меликов. Их имена хорошо известны; вклад, внесённый ими в проведение государственных преобразований, описан не только в монографиях, но и в школьных учебниках истории, где их действия как представителей либерального лагеря противопоставлены действиям консерваторов. Однако характеристика политических течений в российском обществе представляется учёным-историкам более сложной.

Критерием идентификации общественно-политических течений в Западной Европе служит их отношение к центральному представительному органу (парламенту), к правам личности и к частной собственности. Сторонники парламента, всеобщего избирательного права, политических и гражданских прав и свобод, отстаивающие частную собственность, характеризуются как либералы, а их политические противники — как консерваторы. Между тем российский консерватизм и либерализм XIX в. представляют сложное и многофакторное явление, на что обратили внимание сами современники. А. В. Головнин, министр народного просвещения в 1861—1866 гг., дал такое определение понятия «либерал»: «Слово либерал означает человека, который, считая в теории других людей себе равными, не допускает на практике преобладания своего произвола над другими и не подчиняется сам произволу других, который повинуется только закону, который не ищет и не принимает почестей и всяких почётных знаков и который жертвует своими выгодами для осуществления своих целей»^[92]. А. В. Головнин находил среди современников лишь одного человека, достойного именоваться либералом, — Александра II^[93]. В то же время кн. А. И. Васильчиков, аристократ, известный экономист и публицист либерального направления, высказал своё мнение о противоположном лагере: «О русском консерватизме весьма трудно составить себе ясное понятие, потому что все партии у нас называют себя охранительными, слово, за которым нет ни определённых понятий, ни ясных представлений»^[94]. О неопределённости понятий писал публицист-славянофил А. А. Киреев: «При нашей запутанности понятий в отношении политических партий не знаешь, кто друг, кто недруг, консерваторы перемешались с прогрессистами, красные с белыми, всё это вышло так пёстро и всё так менялось со дня на день, что никакого мерила нельзя приложить к тому, что происходит у нас»^[95].

Универсальным критерием политической ориентации также не может служить происхождение — среди реформаторов второго поколения были представители императорской фамилии и различных слоёв высшего сословия: как родовитой поместной аристократии, так и профессиональных чиновников, не имевших поместий.

К выводу о некорректности применения западной политической терминологии к российским реалиям эпохи Великих реформ пришёл современный американский историк А. Рибер: «Политический язык, использовавшийся как в XIX веке, так и большинством историков… сформирован на основании опыта западноевропейских стран. Если его применять в контексте русской истории, то это лишь сбивает с толку и уводит в сторону от истины… Если речь идёт о требовании конституционного представительства и защите частной собственности, тогда «либералами» нужно объявить дворян… Или, например, можно ли рассматривать бюрократическую централизацию и великорусский шовинизм как явные признаки реакционности? Тогда братьев Милютиных следует причислить к сторонникам именно этого лагеря… Едва ли удовлетворительным решением будет назвать подобных деятелей либерально-консервативными. Точно так же невозможно прийти к какому-либо определённому суждению по этому поводу на основе абстрактных, «объективных» критериев»^[96].

В отечественной историографии эта проблема поднималась в работах В. Г. Чернухи. Задачей проектов, разрабатывавшихся реформаторами второго поколения, было сохранение самодержавия, хоть и в преобразованном виде. Средством выступало создание центрального представительного органа, который виделся авторам проектов преимущественно дворянским. По мнению В. Г. Чернухи, эти проекты являлись «консервативным вариантом буржуазных преобразований»^[97]. Она подчеркнула сложность оценки выдвигаемых проектов и деятельности их авторов, указав на «парадокс правительственного «конституционализма» — сочетание консервативных целей, выдвигаемых политической элитой, и либеральных мер, выбранных в качестве средства их достижения^[98]. Развивая эту мысль в следующих работах, В. Г. Чернуха в статье, посвящённой П. А. Валуеву, назвала его либерал-консерватором^[99], введя новое понятие для обозначения политической ориентации сторонников «консервативного варианта буржуазных преобразований» (либерал-консерватором в другой статье она назвала Б. Н. Чичерина^[100]).

В одной из ранних монографий — «Внутренняя политика царизма в середине 50-х — 80-е гг. XIX в.» — В. Г. Чернуха рассматривала деятельность П. А. Шувалова по созданию «консервативной партии» после покушения Д. Каракозова на Александра II. В своих поздних работах историк оперировала понятием «аристократическая партия», которое активно использовалось во второй половине XIX в., отметив и другие названия, которые современники давали этой общественно-политической группе — «партия лордов», «партия крепостников»^[101], «партия плантаторов», «партия олигархов», «партия лендлордов» и т. п.^[102] К ней В. Г. Чернуха отнесла представителей богатого титулованного дворянства и примкнувшей к ним части среднепоместного и мелкопоместного дворянства, обиженного в  1861 г. утратой социальных позиций и явной несправедливостью (власть старалась соблюсти интересы крестьян за счёт интересов землевладельцев)^[103]. Лидеры этой группы выдвинули в качестве программы «создание из дворянства политического сословия»^[104], взяв за образец «положение английской земельной аристократии в капиталистическом обществе»^[105]. С 1863 по 1870 г. дворянская оппозиция издавала свой печатный орган — газету «Весть»^[106]. «Газета пропагандировала западническую ориентацию, английский идеал социального и государственного устройства… не прекращала громко ратовать за цензовую конституцию»^[107]. «Аристократическая партия», борясь за проведение своей программы, в царствование Александра II становилась в оппозицию к самодержавной власти. Однако это была аморфная с точки зрения организационной структуры группа, поэтому её нельзя считать полноценной политической партией, это понятие условно.

Особенности российского либерализма и консерватизма проявились в пореформенный период на фоне активных выступлений дворянства за предоставление ему политических прав взамен потерянных в результате крестьянской реформы экономических привилегий. Оппозиционные настроения дворянства нарастают с 1859 г., когда разработка реформы вступает в завершающую фазу. В это время начинается масштабная адресная кампания дворянских собраний (т. е. принятие на губернских дворянских собраниях обращений (адресов) к правительству с ходатайством о введении центрального представительного учреждения). Политические требования вызывали всё бо^льшую озабоченность правительства. Министр внутренних дел П. А. Валуев даже опасался, что высшее сословие открыто выскажет недовольство отменой крепостного права во время празднования 1000-летия России осенью 1862 г., и в целях предотвращения возможных инцидентов командировал в Новгород Д. Н. Толстого, директора Департамента полиции исполнительной^[108]. Описание этого визита и настроений новгородского дворянства можно найти в записках Д. Н. Толстого^[109].

В 1863 г. оппозиционные выступления стали утихать под воздействием польского восстания, в противовес которому российское общество сплотилось, поддержав действия власти. Но в начале января 1865 г. Московское губернское дворянское собрание приняло очередной адрес, получивший широкий общественный резонанс. В 1865 г. адресная кампания дворянских собраний сменилась выступлениями земства, требующего расширения своей компетенции и создания общегосударственного представительства. 1 марта 1866 г. петербургский губернский предводитель дворянства Г. А. Щербатов выступил на заседании Дворянского собрания, подняв вопрос о расширении политических прав дворянства и земства. Это выступление также не прошло незамеченным, на него откликнулся статьёй в «Колоколе» А. И. Герцен³.

На основании этих фактов понятие «аристократическая партия» было уточнено современным отечественным историком И. А. Христофоровым. Он предложил и обосновал в специальной монографии понятие «аристократическая оппозиция», относя к ней, так же как и В. Г. Чернуха, представителей родовитого поместного дворянства, разделявших идеи «усиления в государстве роли крепкого и властного слоя крупных земельных собственников»^[110], и подчёркивая, что «оппоненты реформаторов могли и не быть противниками реформ»⁵.

Из общего ряда реформаторов второго поколения выделяется фигура П. А. Валуева (1815—1890), предложившего императору Александру II комплексную программу развития страны. Его деятельность, получив противоречивые оценки современников, стала предметом научного анализа уже во второй половине XX в., когда отдельным изданием был опубликован дневник сановника^[111]. К настоящему времени уже появилась комплексная биография этого государственного деятеля^[112], но первым исследователем, подвергнувшим всестороннему научному анализу его политическую программу, была В. Г. Чернуха.

В самом начале царствования Александра II курляндский губернатор П. А. Валуев заявил о себе запиской «Дума русского во второй половине 1855 г.», поставив вопрос о том, насколько система государственного управления соответствует задачам модернизации страны. Он пришёл к неутешительному выводу, что развитию препятствуют возрастающая механизация делопроизводства, произвол канцелярий, централизация и формалистика управления и в то же время отсутствие взаимосвязи между частями государственного аппарата^[113].

Записка П. А. Валуева была передана вел. кн. Константину Николаевичу, чьи попытки усовершенствовать деятельность Морского министерства снискали ему славу прогрессивно мыслящего государственного деятеля. Великий князь, разделявший мысли П. А. Валуева, процитировал самые красноречивые строки его сочинения в циркуляре, копия которого распространилась по всем департаментам Морского министерства. Содержащаяся в нём критика произвела сильное впечатление, и не только в Морском, но и в других ведомствах.

Весной 1861 г., когда в связи с началом Крестьянской реформы ситуация в стране обострилась, Александр II пошёл на кадровые перестановки в Министерстве внутренних дел, решив заменить на посту министра С. С. Ланского П. А. Валуевым. 23 апреля 1861 г. Валуев был назначен управляющим МВД. Утверждение в министерской должности зависело от его способности разработать программу мер, направленных на стабилизацию внутреннего положения. К тому времени чиновник прошёл уже несколько ступеней карьерной лестницы: в 1852 г. был назначен курляндским губернатором, в 1858 г. — директором Департамента Министерства государственных имуществ, в январе 1861 г. — управляющим делами Комитета министров. Он интересовался экономическими вопросами, написал ряд статей на эту тему и в 1859—1862 гг. входил в Политико-экономический комитет Географического общества. Современники отмечали, что назначение П. А. Валуева было не следствием интриги, а личным выбором государя. Скорее всего, выбор был продиктован личными качествами чиновника — преданность государю, отечеству, светлый ум; его профессиональными способностями — «вполне владеет собою и уменьем вести себя, пишет и говорит с замечательным дарованием, работает быстро и неутомимо… проникнут чувством справедливости и правосудия»^[114]; его политической позицией — П. А. Валуев не принадлежал к поместному дворянству, т. е. был фигурой нейтральной, не вызывающей неприязни у сторонников различных политических взглядов.

Спустя несколько месяцев, 22 сентября 1861 г., он представил императору свою программу, изложив её основные идеи в двух всеподданнейших записках: «Общий взгляд на положение дел в империи с точки зрения охранения внутренней безопасности государства»^[115] и «О мерах к преобразованию быта православного духовенства»^[116]. В записках говорилось о необходимости децентрализации управления и создания объединённого правительства, укрепления полиции, привлечения православного духовенства к участию в политической жизни и улучшения его материальных условий. Предложенная программа упрочила доверие императора к управляющему Министерством внутренних дел, о чём свидетельствовало утверждение Валуева в должности министра^[117].

Положение П. А. Валуева в период руководства МВД было весьма сложным, ему постоянно приходилось лавировать. Граф Д. Н. Толстой,  хорошо знавший его ещё по службе в Прибалтийском крае, так отзывался о нём: «При всём своём уме и при всех выдающихся талантах Валуев не сумел… сгруппировать вокруг себя силы, необходимые для успешного выполнения какой бы то ни было своей политической задачи и борьбы с враждебными ему течениями; взяв на себя колоссальную массу труда, он стоял одиноко, и в этой его изолированности — одна из причин неустойчивого его положения и всех его колебаний»^[118]. Д. Н. Толстой тонко подметил обособленное положение П. А. Валуева, державшегося особняком среди министров Александра II^[119]. Объяснение этой «изолированности» дал А. Г. Тройницкий, товарищ министра, в письме к своему брату 17 июля 1864 г.: «Не ручаюсь и за своего министра; он должен постоянно маневрировать между двух вод: с одной стороны, ультраправославная (модификация славянофильской) партия требует чуть не истребления всего не только польского, но вообще иноверческого в России, с другой — ультралиберальная (т. е. самая деспотическая) добивается власти, чтобы… стереть дворянство и выдвинуть владычество масс, которыми она могла бы ворочать и экспериментировать по произволу. Валуев чуть не один борется с этими партиями, стремящимися к власти: долго ли он устоит, хотя до сих пор государь его очень жалует, отгадать нельзя»^[120]. Сам П. А. Валуев признавался, что ему необходимо «хотя когда-нибудь слышать голос одобрения»^[121].

П. А. Валуев обладал ораторским даром, благодаря которому он «умел иногда выходить из щекотливых и затруднительных положений»^[122]. «Речь его лилась удивительно плавно»^[123], завораживая слушателей и уводя их от существа вопроса — в тех случаях, когда министр не мог сказать ничего определённого, но должен был успокоить собеседников. Ему приходилось по долгу службы возглавлять многочисленные комиссии, члены которых отмечали, что он «искусно председательствует»^[124], т. е. умеет находить разумный компромисс, примиряя сторонников противоположных взглядов. Стремясь к тому, чтобы члены Сельскохозяйственной комиссии пришли к общим выводам, а не «увязли» в затяжных прениях, П. А. Валуев как председатель «выбрасывал» из обсуждения важные вопросы, становившиеся камнем преткновения и вызывавшие жаркие споры^[125]. Так же он действовал и внутри своего ведомства — избавлялся от сотрудников, придерживавшихся крайних взглядов. В 1863 г. он отправил в отставку двух непримиримых оппонентов: начальника Земского отдела МВД А. Я. Соловьёва, отстаивавшего либеральные идеи, и директора Департамента полиции исполнительной Д. Н. Толстого, чистого консерватора.

П. А. Валуев стремился к созданию кабинета министров наподобие английского. Но все его попытки введения центрального представительства и создания кабинета министров неизменно наталкивались на сопротивление Александра II. Драматическая история борьбы министра за осуществление своей политической программы разворачивается перед читателем его дневников. С течением времени всё чаще в записях звучит мысль об отставке. Оценивая отношения министра с императором, В. Г. Чернуха пришла к выводу, что, «скорее всего, Александр II Валуева не любил, но ценил»^[126]. 9 марта 1868 г. последовала отставка министра с назначением его членом Государственного совета. По сути, это являлось почётной ссылкой, членство в Государственном совете не предполагало политической активности. Однако 16 апреля 1872 г. П. А. Валуев вступил в должность министра государственных имуществ. Перемена в его служебной карьере была связана с попыткой введения центрального представительства П. А. Шуваловым.

В политической деятельности П. А. Шувалова отчётливо проявился парадокс правительственного конституционализма. В противоположность П. А. Валуеву он принадлежал к помещичьей аристократии, его отец был обер-гофмаршалом высочайшего двора при Николае I и Александре II. Близость к придворным кругам немало способствовала карьере  П. А. Шувалова. В 1857 г. он был назначен петербургским обер-полицмейстером, в 1860 г. — директором департамента МВД, через год — помощником шефа жандармов, в 1864 г. — прибалтийским генерал-губернатором. В 1866 г., после покушения Д. В. Каракозова, он занял пост начальника III Отделения СЕИВК и почти на десять лет стал доверенным лицом императора. Шаги, предпринятые шефом жандармов по сплочению «консервативной партии», и попытки практическим путём убедить Александра II в неизбежности приглашения дворянских депутатов для участия в управлении достаточно полно исследованы и представлены в историографии. Начало было положено работами В. Г. Чернухи, проследившей процесс формирования «гомогенного кабинета» (однородного правительства) путём перетасовки правительственных деятелей и замены либеральных министров начала 1860-х гг. на консервативных сторонников шефа жандармов — К. И. Палена, А. Е. Тимашева, А. П. Бобринского, С. А. Грейга и Д. А. Толстого^[127]. Действия этого консервативного правительства позднее были подробно проанализированы в работах И. А. Христофорова и А. В. Ремнева^[128]. Сам П. А. Шувалов занял положение неофициального премьер-министра, которое он получил благодаря доверию императора. Недаром Ф. И. Тютчев в известной эпиграмме назвал сановника «Петром Четвёртым» и сравнил его влияние с положением А. А. Аракчеева при Александре I.

Но в то же время в 1871 г. в беседе с В. П. Мещерским, намеревавшимся издавать журнал «Гражданин», П. А. Шувалов высказал убеждённость в том, что Россия должна направиться по европейскому пути. В. П. Мещерский вспоминал: «Прежде всего я нашёл в нём признаки какого-то политического, но европейского фатализма: мне показалось, что он верует в непреодолимую силу либерального режима для России в области внутренней политики. Он как будто исповедовал, что правительство в России обязано ходом вещей идти по известному либеральному пути»³. Либеральный режим, во-первых, представлялся шефу жандармов ограниченным намерениями императора, который по своим сокровенным убеждениям вовсе не был расположен к либеральным увлечениям, и, во-вторых, заключался не во введении конституции, а в расширении местного самоуправления, т. е. прав дворянства и земства (последнему предоставлялось решать экономические вопросы). Свою задачу П. А. Шувалов видел в укреплении позиций поместного дворянства, для которого он добивался создания центрального представительного органа. Идеалом для него была палата лордов английского парламента.

П. А. Шувалов решил начать с практических шагов, организовав обсуждение важного государственного вопроса представителями земств и продемонстрировав императору эффективность подобного способа рассмотрения проблем. Для обсуждения было выбрано состояние пореформенного сельского хозяйства (в качестве ключевой проблемы выделялась судьба общины), политическая интрига разворачивалась вокруг Сельскохозяйственной комиссии (1872—1873), а главную роль был снова призван играть П. А. Валуев, для которого шеф жандармов добился должности министра государственных имуществ.

П. А. Шувалову не суждено было довести свою политическую игру до конца; завершать долгосрочный проект, растянувшийся с 1872 по 1875 г., пришлось П. А. Валуеву. В июле 1874 г. П. А. Шувалов был назначен послом в Лондон.

Ещё один сторонник политической системы Великобритании из рядов «помещичьей партии» известен как ярый консерватор, но и его деятельность неоднозначна. Граф Владимир Петрович Орлов-Давыдов (1809—1882), будучи выпускником Эдинбургского университета, имел право избирать депутатов английского парламента и голосовал за либералов-вигов. При этом он был сказочно богат, владея огромными поместьями в Петербургской, Московской, Симбирской, Самарской губерниях: всего 268 дес. земли и 23 тыс. ревизских душ. Неудивительно, что его политическим идеалом было создание аристократической партии, отстаивавшей интересы российских «лендлордов», и введение в российскую систему управления дворянского представительного учреждения. В. П. Орлов-Давыдов стал настоящим предводителем «дворянской фронды». Он принимал активное участие в основании газеты «Весть», предполагавшейся как печатный орган дворянской оппозиции и пропагандировавшей западническую ориентацию, английский идеал социального и государственного устройства, цензовую конституцию. В. П. Орлов-Давыдов также был одним из инициаторов подачи Московским дворянским собранием конституционного адреса в январе 1865 г., инициировавшего создание представительного органа, верхняя палата которого была бы дворянской, а нижняя — всесословной. После этого оппозиционный общественный деятель был избран петербургским предводителем дворянства. В январе 1867 г. под его председательством прошло губернское земское собрание, где прозвучала критика антиземской политики правительства. Он также был противником общины и поддерживал идею фермерства.

Создание аристократической партии осталось мечтой крупных землевладельцев, не сумевших сплотить свои ряды. Эту идею не разделяла часть поместного дворянства, придерживавшаяся умеренно-либеральных взглядов, поскольку видела в ней опасность создания олигархии и предпочитая ей единовластие^[129]. Свою роль сыграла и правительственная политика. Не желая раздражать «фрондирующее дворянство» репрессиями, правительство прибегало к разнообразным административным мерам: фиксированной повестке дня собраний, отклонению адресов из-за нарушения процедурных формальностей при их составлении, опубликованию высочайшего рескрипта, разъяснявшего политику правительства в вопросах общегосударственного представительства. Примечательно, что власть видела причину недовольства дворянского сословия в первую очередь в его «экономических трудностях», для преодоления которых в 1866 г. создаётся Общество взаимного поземельного кредита (одним из учредителей которого был граф В. П. Орлов-Давыдов). В 1867 г. «конституционные» требования дворянства были решительно блокированы правительством так называемыми «законами 13 июня» — двумя постановлениями Государственного совета: «О порядке производства дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях» и «О порядке печатаний постановлений, отчётов о заседаниях, а также суждений, прений и речей, состоявшихся в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях». Эти меры ограничили свободу прений и гласность, в итоге сословные и общественные учреждения потеряли возможность активно влиять на внутреннюю политику^[130].

Проблема правительственной программы

В работах В. Г. Чернухи впервые в отечественной историографии был поставлен вопрос о причинах отсутствия правительственной программы в эпоху Великих реформ^[131]. Она обратила внимание на то, что в системе управления Российской империи второй половины XIX в. не был разработан документ под таким названием. Говорить о правительственной программе этого периода можно лишь условно, её заменяла текущая политика, строившаяся как ряд откликов на происходящие события и создававшая видимость движения^[132]. «У российского правительства были общие представления о сумме связанных между собою мер правительственной политики, их общей основе и конкретных формах»^[133]. Между тем в Общем учреждении министерств 1811 г. оговаривалось составление министрами плана «усовершения» вверенной им отрасли управления, а затем представление отчёта по его выполнению. Однако эта практика не получила распространения^[134]. «Иметь программу внутриполитической деятельности, которой занимался по крайней мере десяток министерств, было правом только монарха»². По его указанию в кризисные моменты главы ведомств должны были представлять свою программу действий, которая принималась или отвергалась императором. Такая потребность неоднократно возникала в царствование Александра II. Финансовый кризис поставил вопрос о смене главы Министерства финансов М. Х. Рейтерна, и ему необходимо было доказать свою состоятельность как руководителя и сохранить пост, представив долгосрочную программу экономического и финансового развития страны. Министр сформулировал главные экономические задачи России: интенсивное железнодорожное строительство, усиление внешней и внутренней торговли, широкое привлечение иностранного капитала, ликвидация бюджетного дефицита^[135]. Добиться бездефицитного бюджета М. Х. Рейтерн планировал путём пересмотра расходов на систему государственного управления в сторону их сокращения. Программа министра финансов была в целом одобрена на заседании Совета министров 6 октября 1866 г., и М. Х. Рейтерн сохранил за собой министерскую должность до 1877 г.

Но в эпоху модернизации отдельные ведомственные программы уже не могли решить системных проблем, с которыми столкнулась Российская империя. Требовалась комплексная программа. В. Г. Чернуха разграничила понятия «выбор пути» и «программа». Если выбор пути происходил в начале нового царствования, при восшествии императора на престол, то программа определялась лишь через несколько лет. Курс на реформы был заявлен Александром II в момент воцарения, а ключевой пункт программы царствования — отмена крепостного права — определился лишь к 1859 г., о чём свидетельствует создание учреждений, занимавшихся разработкой Крестьянской реформы, — Главного комитета по крестьянскому делу (1858) и Редакционных комиссий (1859). «Программа» Александра II складывается по мере выдвижения отдельных пунктов, блоков, да и целостных программ, многие из которых он прочитал, поскольку часть авторов или писала целенаправленно для него, или стремилась ознакомить со своими сочинениями правительственную верхушку, в том числе самого носителя власти»^[136]. В этом процессе не последнюю роль играла публицистика, к которой император проявлял неподдельный интерес. В отношениях власти к печати кроется объяснение гласности, которую правительство периодически допускало: «осознавая необходимость изменения курса внутренней политики, власть не обладала ещё ни программой, ни конкретными материалами для реализации преобразований и потому дала возможность высказываться обществу, заявлявшему о своей осведомлённости в вопросах политики и законотворчества, надеясь почерпнуть здравые идеи»^[137].

В 1861 г. внутриполитическая ситуация резко обострилась в связи с началом Крестьянской реформы. В течение всего времени работы Главного комитета и Редакционных комиссий противники реформы предупреждали, что крестьяне, почувствовав близость освобождения, перестанут нести повинности, после чего наступит финансовый кризис, от которого в первую очередь пострадает дворянство^[138]. Несмотря на решимость довести дело освобождения крестьян до конца, Александр II разделял эти опасения. С началом проведения в жизнь Положений 19 февраля министр внутренних дел С. С. Ланской (занимавший эту должность до 23 апреля 1861 г.) представлял еженедельно Александру II доклады о ходе реформы. Они содержали значительное количество сведений, сообщая не только о крестьянских волнениях, но вообще обо всех заметных явлениях общественной жизни. Министр отмечал, что «манифест не даёт полного понятия как о приобретённых крестьянами немедленно правах, так и о постепенности предстоящего улучшения в их быте… бывшие крепостные люди поняли только, что в отношениях их к помещикам произошла или должна произойти перемена к лучшему, но в чём заключается или будет заключаться эта перемена, они не вразумились»^[139]. Это вызвало беспорядки, о которых докладывал не только С. С. Ланской, но и представители свитского корпуса (генерал-майоры и флигель-адъютанты), заблаговременно направленные в каждую губернию в качестве доверенных лиц императора, с тем чтобы содействовать местным властям в сохранении спокойствия при проведении в жизнь новых законоположений^[140].

Не только донесения, но и рассказы помещиков, посетивших свои имения весной и летом 1861 г., рисовали картину «разладицы общественных отношений» и «всеобщего брожения». Крестьяне отказывались нести повинности, помещики пытались урезать крестьянские наделы. Мировые посредники чаще всего принимали сторону дворян, но были и те, кто считал своим долгом защищать интересы крестьян.

Цензор А. В. Никитенко, впечатлённый рассказом гр. Д. А. Толстого (будущего министра народного просвещения) о состоянии дел в деревне летом 1861 г., был обеспокоен также настроениями дворянства, «которое приготовляет адресы государю, прося его о даровании некоторых конституционных льгот или чего-то в этом роде»^[141]. Речь шла о развернувшейся с 1859 г. широкой адресной кампании с требованиями допустить представителей высшего сословия к законодательной деятельности в качестве компенсации за потерю бесплатной рабочей силы в лице крепостных крестьян.

Помимо этого, правительство было обеспокоено активностью подпольных революционных организаций. В апреле 1861 г. видным сановникам был разослан переписанный от руки разными почерками подложный манифест об отказе Александра II от самодержавия и введении в России «Государственной уставной грамоты». В нём говорилось о несовместимости неограниченной власти монарха «ни с духом времени, ни с потребностями народа, ни с благоденствием России»^[142].

Осенью 1861 г. студенческие волнения, охватившие столичную молодёжь, стали предметом заседания секретной комиссии, действовавшей во время отсутствия императора в столице^[143].

На повестке дня был поставлен вопрос о разработке антикризисной программы. Эта миссия была возложена императором на П. А. Валуева, назначенного 23 апреля 1861 г. управляющим Министерства внутренних дел. Современники не раз обвиняли П. А. Валуева в отсутствии программы. Даже его ближайший сотрудник в 1861—1863 гг. Д. Н. Толстой полагал, что министр не имеет отчётливого плана. В. Г. Чернуха опровергла это представление и реконструировала программу П. А. Валуева^[144]. Основные идеи были изложены управляющим МВД в двух всеподданнейших записках от 22 сентября 1861 г. («Общий взгляд на положение дел в империи с точки зрения охранения внутренней безопасности государства» и «О мерах к преобразованию быта православного духовенства»), в проекте введения подоходного налога (март 1862 г.) и во всеподданнейшей записке от 13 апреля 1863 г. (проект преобразования Госсовета).

Программа П. А. Валуева содержала следующие пункты:

1. Укрепление государственного аппарата. Этот пункт подразумевал децентрализацию делопроизводства, освобождение министров от дел, ответственность за которые могла бы быть возложена на сотрудников ведомств; создание кабинета министров и введение центрального представительного учреждения. 2. Меры, обеспечивающие поддержку правительству со стороны духовенства.

К содержанию записки «О мерах к преобразованию быта православного духовенства» обращались современные исследователи церковной реформы Г. Фриз и С. В. Римский^[145]. П. А. Валуев подробно изложил свои идеи по улучшению быта православного духовенства, с тем чтобы поднять его авторитет и усилить влияние на паству в интересах правительства. Таким способом П. А. Валуев намеревался добиться социальной стабильности. С целью привлечения православного духовенства к участию в политической жизни П. А. Валуев предлагал призвать нескольких членов Святейшего Синода в Государственный совет. Этот пункт министр позднее включил во всеподданнейшую записку от 13 апреля 1863 г., содержавшую проект преобразования Государственного совета. По мысли П. А. Валуева, в его состав призывались «представители земств или сословий» и одновременно с ними, «но по непосредственному Высочайшему избранию, некоторые члены высшего духовенства»^[146]. Итак, намеченная министром церковная реформа была тесным образом связана с политической. Дальнейшей разработкой мероприятий церковной реформы должен был заняться особый комитет, созданный по подобию Главного комитета по крестьянскому делу.

3.                    Преобразования в сфере цензуры. Разработка правил, «подвергающих надлежащей ответственности издателей журналов и содержателей типографий». Учреждение официоза — периодического издания, которое стало бы «косвенным проводником видов правительства». П. А. Валуев хорошо представлял, каковы возможности печати: «влияние прессы не подлежит никакому сомнению»^[147]. Он полагал, что правительство могло бы использовать печать в своих целях, добиваясь внутренней стабильности не путём репрессий, а силой печатного слова: «мыслям, даже ложным, надлежит противопоставлять мысли»⁴.

4.                    Кадровая политика.

П. А. Валуев предлагал сократить количество чиновников за счёт тех, кто не справляется со своими обязанностями и видит в государственной службе лишь источник доходов. «Они составляют тяжкое бремя для государственного бюджета и в то же время образуют постепенно возрастающий класс недовольных, вредный для спокойствия государства»^[148].

5.                    Преобразование столичной полиции в целях усиления полицейского надзора. П. А. Валуев полагал, что внутреннее положение зависит в первую очередь от возможностей полиции предотвращать беспорядки. Поэтому нужно пересмотреть штаты нижних полицейских чинов и изыскать средства для улучшения их материального положения.

6.                    Ведение всеобложения — всесословного подоходного налога.

7.                    Преобразование Государственного совета в двухпалатное представительное учреждение по примеру австрийского парламента (рейхсрата): Госсовет становился верхней палатой, а нижнюю палату — съезд государственных гласных — составляют депутаты. Среди них должны быть представители окраин:

из 151 гласного 32 депутата от окраин.

Ни одно из предложений Валуева не осталось без внимания Александра II.

Он согласился со всеми, пометив около приглашения священнослужителей в Госсовет: «Я против этого ничего не имею» (очевидно, эта маргиналия стала основанием для включения пункта в проект о преобразовании Госсовета). 28 июня 1862 г. было учреждено Особое присутствие по делам духовенства для разработки основных положений церковной реформы. В него вошли В. А. Долгоруков, министр государственных имуществ А. А. Зеленой, сам Валуев и обер-прокурор Св. Синода (в декабре 1861 г. А. П. Толстой был отправлен в отставку, на его место назначен А. П. Ахматов). В работе Присутствия принимали также участие члены Св. Синода.

П. А. Валуеву удалось претворить в жизнь и свои идеи в отношении печати и полиции. 6 апреля 1865 г. были введены Временные правила о цензуре и печати, заменившие предупредительную цензуру карательной^[149]. 25 декабря 1862 г. опубликованы Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых, в соответствии с которыми увеличивалось содержание полицейских чинов и разграничивались функции полиции и местных органов самоуправления³.

Однако проект создания кабинета министров ожидала иная судьба. Из маргиналий Александра II на записке П. А. Валуева от 22 сентября 1861 г. следует, что он был согласен со всеми пунктами программы управляющего МВД, кроме одного — создания в Российской империи правительственного кабинета. Итак, разработка правительственной программы оказалась неразрывно связанной с проблемой кабинета министров, или, как было принято говорить в то время, «объединённого правительства».

Попытки создания кабинета министров

К идее создания кабинета министров высшую бюрократию подводила не только необходимость разработки программы, но и стремление к коллегиальному принятию решений в противовес существовавшей в российской системе управления практике всеподданнейших докладов. Право на единоличные всеподданнейшие доклады (во время которых докладчик оставался наедине с монархом) имели лишь главы ведомств. Подобные доклады были основной формой взаимоотношений министра и императора, главным признаком министерского статуса^[150]. Во второй половине XIX в. за каждым министром был закреплён свой день: П. А. Валуев как министр внутренних дел докладывал по пятницам^[151], став министром государственных имуществ — по понедельникам^[152]. Во время этих докладов министр оставался наедине с монархом и использовал эту возможность в своих собственных целях, зачастую противоречивших задачам других министерств.

Ещё реформаторы первого поколения поставили вопрос о необходимости единства управления, предлагая создать высший совещательный орган, составленный из лиц одних и тех же политических взглядов. В записках В. П. Кочубея, Д. А. Гурьева, М. А. Балугьянского для единства управления предлагалось учредить Тайный (Высший) совет, или Совет министров^[153]. М. А. Балугьянский проводил аналогию между этим учреждением и европейским кабинетом министров. «В сём значении он бы был хранитель государственной тайны, совещатель в законодательстве и в управлении»^[154]. Преобразовательные проекты царствования Александра I неоднократно подвергались историками научному анализу^[155]. А. В. Предтеченский обратил внимание на проект А. А. Аракчеева 1814—1815 гг. о создании «Министерского комитета». В записке Аракчеева выделялась роль председателя Комитета министров, проводившего заседания самостоятельно, без присутствия монарха и передававшего ему лишь те дела, которые вызывали разногласия. А. А. Аракчеев стремился освободить монарха от делопроизводственной рутины, делегируя его полномочия председателю Комитета. Однако Александр I не собирался ни с кем разделять свою власть, поэтому записка А. А. Аракчеева была оставлена «без действия», так же как и проект П. А. Строганова о создании министерства, составленного из лиц одних и тех же политических взглядов, который обсуждался на заседании Негласного комитета 10 февраля 1802 г.^[156]

Но кардинальные меры в сфере государственного управления приняты не были, так что сложившаяся в первой половине XIX в. система с её достоинствами и недостатками была унаследована следующим царствованием. С воцарением Александра II в записках профессиональной бюрократии с новой силой зазвучала мысль о необходимости единства управления. В 1855—1856 гг. экономист, сотрудник Министерства финансов Ю. А. Гагемейстер в записке «О составе управления в России» развивает мысль о необходимости единства. Подчёркивая, что единство мысли и воли, проявляющееся во всех частях управления, является неотъемлемой чертой самодержавия (единодержавия) и необходимым условием как власти законодательной, так и распорядительной и исполнительной, экономист обращает внимание на отсутствие единства на всех уровнях российского государственного аппарата. «Министерства не имеют никакой взаимной связи, каждое министерство имеет свою иерархию чинов, свою финансовую систему, управляется собственными своими законами, часто весьма мало согласными с общепринятой системой, и находится в постоянной борьбе со всеми прочими ведомствами»^[157].

Председатель Комитета министров Д. Н. Блудов в записке «О бюрократии вообще» (1856) называл в ряду причин бюрократизации государственного управления «недостаток единства плана, а следственно, и цели постановлений и учреждений»^[158]. Н. А. Жеребцов в записке «Об устройстве министерств вообще и министерства финансов в особенности» (1856) предлагал возродить коллегии, существовавшие до министерской реформы 1802 г., и создать учреждение («Общее собрание всех коллегий»), в котором происходило бы коллективное обсуждение «всех постановлений и законов до внесения их в высший законодательный совет»^[159].

А. В. Головнин, министр народного просвещения в 1861—1866 гг., в «Записке о современном состоянии России» (1866) указывал на необходимость правительственной программы — «общего направления администрации». Намеченные преобразования могут быть доведены до конца лишь при условии «ясного сознания цели, к которой следует идти, единства в действиях на пути к этой цели». А. В. Головнин называет и  цель — «законность и устранение административного произвола в управлении», и средства её достижения, в том числе и «обнародование» правительственных программ. Госсекретарь В. П. Бутков в записке «О преобразовании высших органов государственного управления и министерств» (1867—1874) составил подробную программу преобразования всех государственных структур. Он учёл в ней и обязанность министров, установленную Учреждением министерств, разрабатывать, представлять ведомственную программу — план действий на год — и давать отчёт о её исполнении. Отчёты должны обсуждаться в Совете министров, а копии — представляться в Правительствующий сенат. Тайный советник Н. А. Качалов, земский деятель, занимавший посты архангельского губернатора и директора Департамента таможенных сборов, размышляя в момент смены царствований в 1881 г. о российской системе управления, признавал, что первая мера для её улучшения «есть объединение действий министерств, составление общей программы ответственности министров и снятие с государя обязанности и ответственности единственно [одному] управлять и направлять громадную машину государственного управления»^[160].

После воцарения Александр II (как и его предшественники и преемники) столкнулся с проблемой выбора курса и политической программы. Ощущая неуверенность в начале правления, молодой император испытывал потребность во всестороннем обсуждении как внутриполитической ситуации, так и правительственных мероприятий. Ему было необходимо узнать мнение своих министров, чтобы определиться с собственной позицией. Поэтому закономерно, что в начале царствования император соглашается на создание в структуре государственного управления нового органа — Совета министров.

Историю создания этого учреждения реконструировала В. Г. Чернуха. Она восстановила ход событий, предшествовавших появлению Совета министров. В. Г. Чернуха полагала, что в конце ноября 1857 г. гр.  Д. Н. Блудов представил Александру II записки, обосновывавшие необходимость учреждения Совета министров. После ознакомления с ними император передал бумаги председателю Государственного совета и Комитета министров кн. А. Ф. Орлову, поручив ему составить на их основании проект положения о Совете министров. Орлов перепоручил это управляющему делами Комитета министров А. П. Суковкину, у которого в процессе работы над документом возник ряд вопросов, касавшихся состава, компетенции и порядка деятельности проектируемого Совета. Он изложил их в записке на имя кн. А. Ф. Орлова и передал её 29 ноября 1857 г., предлагая «испросить высочайшее мнение». Орлов направил записку Суковкина Александру II, чьи пометы и стали ответом на вопросы чиновника. На основании этих помет был составлен документ, который и следует считать «положением о Совете министров», регулировавшим на протяжении четырёх лет его деятельность^[161].

В. Г. Чернуха полагала, что время основания Совета министров не случайно совпадает с подготовкой Крестьянской реформы. Совет министров мог задумываться в качестве учреждения, «обсуждающего круг этих проблем и определяющего главные формы и методы их разрешения»^[162]. Вместе с тем в соответствии с составленным А. П. Суковкиным документом создание Совета министров должно было решить проблему единства управления: Совет должен был стать органом власти, коллегиально рассматривавшим и обсуждавшим важнейшие государственные дела. Однако положение не прошло процедуры высочайшего утверждения, что придавало Совету министров, начавшему работу в декабре 1857 г., полуофициальный характер «своего рода совещания при императоре», названного П. А. Валуевым в 1861 г. «царской думой»^[163]. К тому же император сохранил возможность единоличного решения дел.

П. А. Валуев в дневниковых записях резюмировал «общее впечатление», сложившееся у него от заседаний Совета министров. 13 апреля 1861 г., ещё до вступления в управление МВД, он отмечает в дневнике бесперспективность существующего правительственного механизма. «Впоследствии он [Александр II] яснее дал почувствовать, что не имеет конституционных планов, но не заметил, что, говоря об улучшениях… нельзя было миновать сугубого вопроса: в чём же именно могли заключаться эти улучшения и это развитие? Неужели можно допустить предположение, что всё это должно ограничиться кабинетною деятельностью господ министров и что жажда улучшений и развития, однажды возбуждённая или проснувшаяся в мыслях, утолится прежними ниспосыланиями законодательных и административных благ в виде сенатских указов и законодательной манны Государственного совета и Комитета министров?»^[164].

Восстановление единства управления было магистральной идеей записки П. А. Валуева «Общий взгляд на положение дел в империи с точки зрения охранения внутренней безопасности государства» от 22 сентября  1861 г. Он очень осторожно подводил её читателя — Александра II — к мысли о необходимости создания кабинета министров, поместив в качестве преамбулы характеристику внутреннего положения. Отмена крепостного права была неоднозначно воспринята и помещиками, и крестьянами. Помимо «брожения умов», ситуация осложняется «затруднительным положением финансов», волнениями в Царстве Польском и неспособностью государственного механизма решить эти проблемы. П. А. Валуев хорошо понимал, что без согласованной правительственной программы преобразования приобретают хаотичный характер. Но он также отдавал себе отчёт в том, что главные идеи этой программы зависят от высочайшей воли, так же как и широта полномочий, которая может быть предоставлена Совету министров. Валуев осознавал, что действующий с 1857 г. Совет не является кабинетом министров в европейском понимании, поскольку поставлен в полную зависимость от мнения императора. Поэтому он делает оговорку, что правительством в России является «административный механизм», не имеющий, в отличие от монарха, реальной власти. Этот механизм, «рассматриваемый отдельно от высочайшей власти и предназначенный к исполнению её указаний», «не имеет влияния на массы». Первая часть записки завершается обращением к императору «указать ближайшую цель движению, открыть ему законные пути и в то же время вооружить главные отрасли государственного управления теми способами правильной деятельности, в коих они ныне нуждаются»^[165]. Очевидно, в таком ключе единство государственного управления состояло бы в соединении правительства и высочайшей власти, т. е. предоставлении ему властных полномочий. П. А. Валуев дал понять монарху, что современный ход событий выходит из-под контроля самодержца: «даже самодержавная власть Вашего императорского величества не может, по некоторым предметам, восполнять собою недостатки администрации или мгновенно устранять обнаруживающиеся неудобства»^[166]. Характерно, что в качестве примера сановник противопоставил всесилие автократа в административных делах («одного росчерка пера Вашего величества достаточно, чтобы отменить весь Свод законов империи») и экономические процессы («курс государственных фондов на С.-Петербургской бирже»), неподвластные «высочайшему повелению». Поскольку при усложнившихся в течение времени гражданских, торговых и промышленных отношениях даже самодержавная власть не может, по некоторым предметам, восполнять собою недостаток администрации или мгновенно устранять обнаруживающиеся неудобства, на смену единоличному принятию решений должно прийти их совместное обсуждение. Всем министрам должно быть вменено в обязанность заявлять в Комитет о важнейших распоряжениях по их ведомствам и предлагать на его обсуждение меры, по которым они признают необходимым содействие других ведомств. Итоги этих совещаний Комитета министров будут поступать на высочайшее утверждение через Государственный совет, сам Комитет или в ходе доклада министров. Предварительные сведения будут излагаться императору в кратких мемориях. Делопроизводство в Комитете в этих целях должно быть максимально сокращено. Председатель Комитета министров не должен совмещать эту должность с председательством в Государственном совете^[167].

П. А. Валуев очень осторожно выразил свою мысль, в завуалированной форме^[168]. Тем не менее Александр II прекрасно понял министра, пространная маргиналия на полях записки отражает негодование монарха (ведь его намерения П. А. Валуев, судя по дневниковой записи, прекрасно понимал): «Цель движения мною неоднократно была указана и Вам, и всем прочим министрам.

Прежде всего я желаю, чтобы правительственная власть была властью и не допускала никаких послаблений и чтобы всякий исполнял свято лежащую на нём обязанность. Второе же: стремиться к постепенному исправлению тех недостатков в нашей администрации, которые все чувствуют, но при том не касаясь коренных основ монархического и самодержавного правительства»^[169]. Вторая цель, по мнению Александра II, может быть достигнута в ходе деятельности Совета министров, в который все министры обязаны представлять информацию о всех важных нуждах и преобразованиях по вверенным им управлениям.

Предложения Валуева были решительно отвергнуты императором, что следует из его маргиналий, однако спустя месяц монарх поручил сановнику подготовить проект преобразования Совета министров в рамках, обозначенных монаршими пометами. Проект П. А. Валуева, состоявший из двух документов — «Общие соображения» и «Предположения», был представлен Александру II 24 октября 1861 г.

В то же время государственным секретарём В. П. Бутковым и управляющим делами Комитета министров Ф. П. Корниловым после обсуждения в Совете министров был составлен новый проект учреждения Совета министров. Эта редакция в большей степени соответствовала позиции Александра II и после внесения в неё незначительных исправлений была утверждена 12 ноября 1861 г. Таким образом, Совет министров был конституирован, т. е. официально занял место в системе государственных органов. Новое учреждение имело две особенности: проблема единства управления была решена императором как сохранение своего контроля за деятельностью Совета министров, а проблема «однородности» правительства — путём обновления состава «правительственных лиц за счёт новых деятелей, которые оказались бы на уровне стоящих перед страной задач»^[170]. В то же время, когда император хотел провалить проект министра, он подбирал разнородный состав совещания, так что численный перевес был на стороне противников обсуждаемых предложений. Таким образом, единство управления обеспечивалась решением самодержца.

Наибольшее число заседаний Совета министров пришлось на 1857—1862 гг., постепенно он собирался всё реже, а в царствование Александра III вовсе перестал функционировать. В 1861—1882 гг. в поле деятельности учреждения оказалось обсуждение цензурной и военной реформ и тех проблем, по которым Александр II считал необходимым узнать мнение не только руководителей ведомств, но и приглашённых экспертов, допускавшихся на эти заседания. Совет министров во второй половине XIX в. оказался нежизнеспособным, он не прижился в русской государственной системе. Причины этого коренились в неприкосновенной системе абсолютизма^[171]. Так создание российского кабинета министров заняло своё место в ряду неосуществлённых реформ царствования Александра II. Второе дыхание это учреждение обрело в начале XX в. — в период революции 1905—1907 гг., когда вслед за Манифестом 17 октября 1905 г., даровавшим подданным российского императора некоторые права и свободы и ограничившим тем самым власть монарха, были реформированы высшие органы власти: Совет министров приобрёл функции кабинета, а Госсовет стал верхней палатой законодательной власти.

Борьба за проведение политической реформы

Идея объединённого правительства неразрывно связана с конституционной реформой, поскольку кабинет министров может в полной мере выполнять свою функцию лишь при условии существования центрального представительного органа — парламента. Одним из механизмов, обеспечивающих полноту полномочий министров, является ответственность исполнительной ветви не перед единоличным правителем, а перед властью законодательной. Реформаторы первого поколения, в первую очередь М. М. Сперанский, заявляли о существовании в российской системе управления разделения властей, которое понималось ими своеобразно: исполнительную власть представлял Комитет министров, судебную — Сенат, законодательную — Государственный совет. Но так же как Комитет министров не был правительственным кабинетом, Государственный совет не обладал полномочиями законодательной власти.

Попытки ограничения абсолютной власти монарха и создания центрального представительного учреждения рассматриваются в историографии как российский конституционализм. Его зарождение историки относят к XVII в., когда боярство вынудило Василия Шуйского принять «крестоцеловальную запись», представлявшую альтернативу жёсткому абсолютизму. К российскому конституционализму относятся и попытки дворянской олигархии ограничить абсолютную власть монарха в 1730 г., поставив перед курляндской герцогиней Анной Иоанновной, племянницей Петра I, «кондиции» — условия вступления на российский престол. «Разумеется, ни крестоцеловальная запись Шуйского, ни последующие олигархические попытки не несли свободы подданным, если иметь в виду всё население государства, однако расширение круга «защищённых» в правовом отношении и подвластных лиц, имеющих гражданские права, могло дать иное направление развитию российской истории»^[172].

Российский конституционализм возник параллельно с европейскими идеями о правах личности, но представлял самобытное явление. Во-первых, эти идеи в Российском государстве развивались на фоне процессов, противоположных представлениям о правах человека: укрепление абсолютизма и закрепощение крестьян. Во-вторых, российский конституционализм до начала XX в. не имел широкой социальной базы, являясь инициативой отдельных государственных деятелей или небольших групп². В XIX в. одним из аспектов этого явления стал правительственный конституционализм, разрабатывавшийся аристократической партией, представителями политической элиты, чиновниками из верхних эшелонов власти в проектах представительного учреждения. Эти попытки воспринимались сословием, к которому они принадлежали, как личный эгоизм или борьба за власть.

В записках профессиональных бюрократов в начале царствования Александра II предлагались различные меры по реформированию законодательной власти и расширению её полномочий. Ю. А. Гагемейстер отмечал: «Занятия Государственного совета, с одной стороны, чрезмерно возросли обращением оного как бы в судебное ведомство, с другой, права его по части законодательной нарушены множеством комитетов, которыми проекты новых законов подносятся непосредственно на Высочайшее утверждение»^[173]. Необходимо провести чёткое разграничение функций высших органов власти: Сенат должен быть высшим судебным местом, Государственному совету предоставить исключительное право приготовлять для Высочайшего утверждения все проекты законов, оставить за ним объяснение законодательных актов, их обнародование и разбор в случае столкновения между разными министерствами и ведомствами или преступления ими за пределы предоставленной каждому власти. В Комитете министров и губернских правлениях сосредоточить распорядительную власть^[174].

Среди бумаг Д. Н. Блудова имеется «Записка об учреждении в Государственном совете особого Отделения для предварительной разработки поступающих в Совет проектов и подготовления их к рассмотрению законодательной властью»³. Документ не подписан, и, поскольку он представляет собой писарскую рукопись, установить авторство довольно сложно. Судя по тексту, оно могло принадлежать одному из сотрудников II Отделения СЕИВК, в том числе и самому Д. Н. Блудову. Записка не датирована, но её содержание позволяет предположить, что она была написана во второй половине 1850-х гг.

Предлагая создать при Государственном совете особое совещательное учреждение для обсуждения законопроектов, автор исходил из существовавшей практики передачи из Госсовета во II Отделение СЕИВК большинства поступающих проектов. Полагая, что рассмотрение законопроектов не должно входить в функции II Отделения, анонимный автор подробно спроектировал структуру, состав и функции учреждаемого для этих целей органа. Его единство с Госсоветом устанавливалось личностью руководителя — председателя проектируемого учреждения и одновременно вице-председателя Госсовета. В состав входило 18 членов, в том числе статс-секретари департаментов Госсовета, распределявшихся по пяти комитетам: 1. Для гражданских и уголовных законов. 2. Для вопросов административных вообще и споров разных ведомств между собой. 3. Для финансовых дел. 4. Для Полного собрания законов и Свода с продолжением и т. д. 5. Для кодификации законодательства Прибалтийского края. Один-два сотрудника являлись постоянными членами комитета, остальные перемещались внутри учреждения в зависимости от решения его председателя. Главным условием было коллегиальное обсуждение проектов. При необходимости на совещания приглашались эксперты из числа чиновников или частных лиц^[175].

Круг обязанностей этого учреждения соответствовал назначению комитетов. Во-первых, в нём рассматривались законопроекты, предлагаемые министрами. После внесения законопроекта его изучением занимался либо весь соответствующий комитет, либо один из его членов. Затем следовало обсуждение и вынесение заключения. «Министр вправе принять или отвергнуть сделанные на проект замечания и во всяком случае вносит сам проект на рассмотрение Государственного совета или Комитета министров, где в случае несогласимого различия воззрений между министром и новым учреждением выслушивается один член оного в защиту предложенного учреждением мнения»^[176]. В случае необходимости доработка проекта также происходила в совещательном учреждении.

Во-вторых, поправки к действующим законам также вносились Правительствующим сенатом в проектируемое учреждение. После обсуждения поправки направлялись непосредственно в Госсовет.

В-третьих, в этом учреждении происходило редактирование действующих законов по поручению Госсовета или императора.

В-четвёртых, особое учреждение было призвано играть роль третейского судьи в спорах между органами власти.

Наконец, в нём должна происходить кодификация законодательства Остзейских губерний и объяснения местных источников права^[177].

В заключение автор записки выражал надежду на то, что «со временем могло бы развиться из этого учреждения, если в самом начале назначение членов будет произведено с разборчивостью, нечто сходное с Государственным советом, существующим во Франции»^[178]. Иными словами, учреждение могло бы выполнять две функции: консультативного органа власти при законосовещательном Госсовете и высшего арбитражного суда. Этот проект отражал острую потребность российского государственного механизма, во-первых, в профессионалах-юристах; во-вторых, в единстве государственного управления; в-третьих, в коллегиальном обсуждении законопроектов.

Значительное количество конституционных и антиконституционных проектов дворянства было систематизировано и подвергнуто научному анализу в работах Н. Г. Сладкевича^[179]. Представители «оппозиционного и конституционного движения дворянства» предлагали в качестве меры по преодолению чиновничьего произвола упрочение «выборного начала»: двухпалатное представительство в виде избираемой Земской думы и назначаемой Боярской думы (П. В. Долгоруков, Л. П. Блюммер), «самодержавие с Земскими думами» (И. С. Аксаков), созыв представительной Земской думы (А. И. Кошелев), заявление о даровании России представительных учреждений (В. А. Черкасский)^[180].

Одним из самых известных планов преобразования Государственного совета является проект П. А. Валуева. Спустя почти два года после осторожного обозначения этого пункта своей политической программы министр занялся детальной разработкой проекта создания центрального представительного учреждения. И лишь 12 апреля 1863 г., после неоднократных бесед с императором, П. А. Валуев получил наконец согласие на представление своего проекта.

Этот проект хорошо известен историкам^[181]. Он состоит из двух  частей — всеподданнейшей записки П. А. Валуева от 13 апреля 1863 г. и нового учреждения Государственного совета (28 октября — 28 ноября 1863 г.). В таком виде проект был опубликован в период пика первой российской революции — осенью 1905 г., когда шла борьба за создание законодательной Думы^[182]. Согласно ему Государственный совет превращался в двухпалатное представительное учреждение, верхнюю палату которого составляли уже существующее Общее собрание и департаменты, а нижнюю — выборные представители от дворянства, духовенства и городов. В нижней палате происходило обсуждение тех законопроектов, которые касались положения сословий. Депутаты высказывали свои пожелания, а решение оставалось за императором. Таким образом, проект П. А. Валуева действительно не затрагивал полномочий монарха, оставляя за Госсоветом лишь законосовещательные права. Тем не менее В. Г. Чернуха, анализируя проект Валуева, отмечала, что он создавал возможность, при условии дальнейшего развития законодательства в конституционном направлении, преобразовать законосовещательный Госсовет в законодательный орган^[183].

Ориентация проекта на уставы Государственного совета Польши должна была устранить противоречие между политическим устройством центра империи и Западного края, а заимствования из австрийского рейхсрата способствовали сближению России и европейских государств^[184]. Австрийская империя в XVIII—XIX вв. имела близкий к России государственный уклад. Не раз, приступая к преобразованиям, российские деятели изучали, а потом заимствовали австрийский опыт. Австрийский рейхсрат изначально был законосовещательным органом, затем в середине XIX в. его состав и полномочия были значительно расширены. Очевидно, на это надеялся и П. А. Валуев. Проектируемый им Госсовет имел некоторые черты несостоявшегося Совета министров, в большей степени являясь совещанием при императоре. Нижняя палата по проекту министра состояла из 151 депутата, не являясь широким представительством. Нужно помнить, что в тот период речь шла в первую очередь об интересах дворянства, это сословие в основном и должно было представлять население империи. Тем не менее в палату государственных гласных включались представители национальных окраин, кроме Царства Польского и Великого княжества Финляндского, имевших свои сеймы. В составе Госсовета создавались депутатские комиссии для подготовки заключений по обсуждаемым вопросам. Заключения выносились на заседания Съезда государственных гласных и утверждались большинством голосов. После этого решение передавалось на утверждение в верхнюю палату — Общее собрание Госсовета. Следующей ступенью был сам император. Эта процедура сохранилась в современном Федеральном собрании, где законопроект, разработанный в депутатской комиссии, сначала отправляется на чтение в Государственную думу, затем передаётся в Совет Федерации, а потом поступает на утверждение или отклонение к Президенту. Но при этом внешнем сходстве есть существенные различия — современная Государственная дума обсуждает более широкий круг вопросов, они касаются всех сторон жизни страны.

Проект П. А. Валуева приближают к современной жизни поправки, внесённые «Заметкой по прочтении проекта» — отзывом неизвестного автора, датированным 20 ноября 1863 г. По предположениям В. Г. Чернухи он мог быть написан Д. М. Сольским, в то время занимавшим пост старшего чиновника II Отделения СЕИВК. В пользу этого предположения говорят замечания, составленные профессиональной рукой человека, хорошо знакомого с законодательной системой Российской империи. Одобряя в целом проект как соответствующий настоящим потребностям государства и возможный в исполнении, автор отзыва предложил назвать нижнюю палату проектируемого Госсовета Государственной думой (это название уже предлагалось в первом десятилетии XIX в. М. М. Сперанским, с деятельностью которого Д. М. Сольский был хорошо знаком), добавить в её полномочия обсуждение налогов, тарифов и сверхсметных расходов (что сближало учреждение с английским парламентом того времени и современным российским), но при этом устанавливалось право монарха по своему усмотрению распускать собрание гласных. Также вводился максимальный срок работы нижней палаты в целях эффективности её работы (во избежание пустых разговоров)^[185].

Однако император не счёл возможным дать ход проекту П. А. Валуева. Всеподданнейшая записка министра обсуждалась на заседании Совета министров 15 апреля 1863 г. На этот раз Александр II «спрятался за мнение министров», состав которых для совещания был подобран им таким образом, что не оставлял надежды министру внутренних дел. Из восьми участников (не считая самого П. А. Валуева и Александра II) только двое — В. А. Долгоруков и Д. А. Милютин — поддержали П. А. Валуева. Заменой указа о введении представительных учреждений, на издание которого надеялся П. А. Валуев, стал указ об отмене телесных наказаний, подписанный в день заседания^[186].

Однако министр не оставил своих попыток, и, несмотря на нежелание Александра II и его отговорки о неготовности населения России к участию в представительных учреждениях, продолжил работу над проектом, а 7 декабря 1863 г. передал императору записку, обосновывавшую реформу Госсовета и приурочивавшую её к началу земской реформы. На этот раз он получил категорический отказ во время своего очередного доклада 13 декабря. Александр II уже ощутил поддержку дворянства, развернувшегося лицом к императору во время польского восстания, и не нуждался в иной, затрагивавшей его самовластие, форме сотрудничества с высшим сословием. П. А. Валуев сделал в дневнике горький и пророческий вывод: «Бурбоны ничему не научились и ничего не забыли»^[187], повторив слова французских общественных деятелей, произнесённые во время непродолжительной реставрации монархии во Франции в 1820-х гг., окончившейся второй революцией.

Проект министра внутренних дел остался одним из пунктов его альтернативной политической программы, явившейся в российской истории своеобразной «развилкой», миновав которую самодержавная власть упустила шанс эволюционной модернизации. «Валуевский проект преобразования Государственного совета должен был мягко перевести Россию из разряда абсолютистских государств в категорию государств правовых с политическими правами граждан, с их участием в решении собственных проблем через депутатский корпус»^[188]. Следствием отказа от альтернативы стал поворот к реформам уже под воздействием революции 1905 г.

Другим проектом, хорошо освещённым в историографии, стал план вел. кн. Константина Николаевича. Положения его проекта воспроизведены в дневнике А. А. Половцова^[189]. Они менее конкретны, чем проект П. А. Валуева. По этим проектам центральное представительство не имеет законодательных прав, речь идёт только о предварительном обсуждении законопроектов в дворянском и земском депутатских собраниях при Госсовете и дальнейшей передаче их мнений в Общее собрание^[190]. Однако и весьма ограниченный проект вел. кн. Константина Николаевича так и не был допущен Александром II к обсуждению.

П. А. Валуев осознавал, что его время на посту министра внутренних дел истекает. Поводом для отставки стала неспособность МВД предложить эффективные меры борьбы с голодом, охватившим в 1868 г. северо-восточные губернии. П. А. Валуев, стремясь избежать паники, пресекал распространение информации о бедствии.

В то же время в обход МВД по инициативе членов императорской фамилии была организована подписка по сбору средств и создана комиссия по оказанию помощи населению под покровительством наследника престола вел. кн. Александра Александровича. Вполне естественно, что министр был оскорблён недоверием императорской фамилии. 1 марта 1868 г. П. А. Валуев заговорил с императором об отставке под предлогом болезни и необходимости поправить здоровье. Александр II удовлетворил его просьбу, и 9 марта 1868 г. последовала отставка министра с назначением его членом Государственного совета. Однако уже со второй половины 1871 г. П. А. Валуев начал готовиться к должности министра государственных имуществ.

Борьба П. А. Шувалова и П. А. Валуева за проведение политической реформы была впервые реконструирована В. Г. Чернухой^[191]. 16 апреля 1872 г. П. А. Валуев возглавил министерство государственных имуществ (и оставался на этом посту в течение семи лет — до 1879 г.). Вступив в должность, П. А. Валуев представил 3 мая императору всеподданнейший доклад, первым пунктом которого было предложение о создании под его председательством комиссии для исследования состояния сельского хозяйства в Российской империи. Пореформенное сельское хозяйство остро нуждалось в правительственной программе по его развитию. В мае внутри министерства государственных имуществ (МГИ) была создана Комиссия для исследования нынешнего положения сельского хозяйства и сельской производительности в России. Её деятельность сосредоточилась в Департаменте земледелия и сельской промышленности. В Комиссию также вошли чиновники министерства внутренних дел, министерства финансов и Удельного ведомства.

В докладе 3 мая П. А. Валуев, обосновывая необходимость создания Сельскохозяйственной комиссии, ссылался на английский опыт. Подобные комиссии в Великобритании учреждались (и учреждаются) из депутатов парламента, в их задачи входит сбор сведений по определённому аспекту внутренней политики. Затем в палате общин разворачивается обсуждение собранных материалов, которые издаются в определённом формате — как фолианты в синих обложках (поэтому они больше известны как «синие книги» или blue book). Действительно, создание Сельскохозяйственной комиссии, по замыслу П. А. Шувалова и П. А. Валуева, должно было проложить дорогу для введения центральных представительных учреждений. «Либерал-консерваторы» предполагали выделить из материалов, собранных Комиссией, особо важный государственный вопрос и затем организовать его обсуждение представителями земств, тем самым продемонстрировав императору эффективность подобного способа рассмотрения проблем. Этот приём сразу же получил оценку в российском обществе. Чиновник МГИ  Д. А. Оболенский отметил возникшее противоречие в использовании английской практики: во-первых, в Англии существует парламент; «во-вторых, никогда подобные комиссии не находятся под председательством одного из министров; в-третьих, самый вопрос, подлежащий исследованию, никогда не ставится в такой общей, всеобъемлющей форме»^[192].

Однако П. А. Валуев решил последовательно проводить намеченную линию, приспосабливая западноевропейский опыт к российским реалиям. В качестве предмета обсуждения был выбран вопрос о целесообразности сохранения общинного землевладения.

В Комиссию были приглашены эксперты — 181 человек, которые должны были ответить на 269 вопросов специально разработанной анкеты. Среди приглашённых был А. И. Кошелев, отразивший в записках обстоятельства работы Сельскохозяйственной комиссии. «Обстановка комиссии… была великолепная и напоминала или, по крайней мере, имела в виду напомнить английские парламентские комиссии»².

Доклады Комиссии П. А. Валуеву было разрешено издать, что он и сделал в мае 1873 г., оформив их в виде «синих книг», напоминавших документы английского парламента. Видимо, это было сделано не случайно и отражало конституционные надежды министра и шефа жандармов. Они придавали большое значение работе Сельскохозяйственной комиссии, расценивая её как шаг к политической реформе. Материалы Комиссии широко распространялись: раздавались государственным деятелям, рассылались издателям (в первую очередь М. Н. Каткову, издававшему «Московские ведомости») и поступили в продажу.

Предполагалось обсуждение материалов комиссиями, в которые войдут выбранные земством представители. Труды Сельскохозяйственной комиссии поступили в Комитет министров, где 27 ноября 1873 г. шеф жандармов П. А. Шувалов, получив предварительное согласие Александра II, выступил с предложением привлечь к обсуждению депутатов от земств. Его предложения передал в своих воспоминаниях сотрудник Канцелярии Комитета министров А. Н. Куломзин^[193]. Часть членов Комитета министров высказалась против идеи, у каждого из них были свои причины. Так, Д. А. Милютин и М. Х. Рейтерн полагали более эффективным проверенный способ приглашения экспертов в небольшие комиссии, специально создаваемые для решения одного вопроса, а не целого клубка проблем^[194]. В 1868 г. по такому принципу под покровительством наследника престола была создана Комиссия для помощи губерниям, пострадавшим от голода (правда, она не рассматривала законодательные вопросы).

Разногласия в Комитете министров показывают, что, хотя П. А. Шувалову и удалось сплотить вокруг себя узкий круг единомышленников, говорить о создании таким путём кабинета министров было бы необоснованно. В ходе нескольких обсуждений вопроса о созыве комиссии представителей, происходивших в феврале 1874 г., было принято Положение Комитета министров об учреждении комиссии по отдельному вопросу. К 1875 г. П. А. Шувалов отказался от идеи созыва депутатов от земства в пользу приглашения предводителей дворянства и председателей земских управ и городских дум, которых можно было назвать выборными представителями, уже прошедшими процедуру избрания на свои должности.

Подобные комиссии собирались всего два раза — в 1875 и 1881 гг. В 1875 г. работала Комиссия по обсуждению проекта правил о найме рабочих и прислуги под председательством П. А. Валуева.

Необычность Комиссии состояла в том, что после обсуждения законопроект был передан в Госсовет, некоторые эксперты приглашались затем на его заседания. Современники неоднозначно оценивали значение Комиссии Валуева. Сам П. А. Валуев считал это шагом по реализации своего проекта 1863 г.

Принципы работы Комиссии и валуевский проект объединяло назначение императором председателя, представительство земских и городских учреждений в составе Комиссии³. Часть общества и членов Комиссии называли её «парламентом». Однако сенатор К. Н. Лебедев подчёркивал административный характер этого нововведения, так как дея-тельность Комиссии ограничивалась узкой проблемой, небольшим числом представителей и имела эпизодический характер — она созывалась по воле императора. В. Г. Чернуха справедливо назвала решение об учреждении Комиссии 1875 г. «осколком» проекта 1863 г.^[195]

Второй раз «сведущие люди» были призваны к государственной деятельности в 1881 г. министром внутренних дел Н. П. Игнатьевым: сначала для обсуждения вопроса о понижении выкупных платежей, а затем Комиссия в том же составе рассматривала переселенческий и питейный вопросы. Несмотря на громкие заявления Н. П. Игнатьева о привлечении «земских сведущих людей» к решению «самых жизненных вопросов», современники уже не питали иллюзий по поводу значения подобных совещаний. Н. Х. Бунге считал, что они «потерпели неудачу», поскольку порядок их работы и внесения предложенных ими проектов в Государственный совет не получил законодательного оформления.

Между тем Н. Х. Бунге включал комиссии экспертов — «сведущих людей» — в число высших государственных учреждений Российской империи^[196]. По мнению В. Г. Чернухи, положение Комитета министров привело к появлению в российском законодательном процессе новой промежуточной инстанции — «законосовещательной коллегии»^[197]. Историк отмечала, что «Шувалов был единственным из государственных деятелей царствования Александра II, которому удалось сделать что-то в деле общегосударственного представительства»^[198]. Однако его попытки не были бы успешными без содействия П. А. Валуева.

В 1879 г. П. А. Валуев занял пост председателя Комитета министров, а его попытки провести политическую реформу продолжил новый министр государственных имуществ — А. А. Ливен. Он попытался опереться на сельскохозяйственные общества и съезды, получившие развитие после  1861 г. На этих собраниях обсуждались практические аграрные вопросы, актуальность которых признавало и правительство, разрешив проведение всероссийских съездов сельских хозяев в 1865—1878 гг. под эгидой министерства государственных имуществ (хотя массовые мероприятия обычно не приветствовались властью). 27 марта 1880 г. министерство государственных имуществ представило в Комитет министров проект ежегодного созыва сначала окружных сельскохозяйственных съездов, а затем всероссийского. Во Всероссийском сельскохозяйственном съезде предполагалось участие как депутатов от окружных съездов, так и назначенных от госаппарата чиновников. Решения Всероссийского съезда должны были учитываться правительством при разработке аграрной программы.

Проект А. А. Ливена получил поддержку М. Т. Лорис-Меликова, уже возглавившего к тому времени Министерство внутренних дел. 30 мая 1880 г. проект был утверждён Комитетом министров в виде «Правил об окружных сельскохозяйственных съездах по губерниям и общем сельскохозяйственном съезде при министерстве государственных имуществ». Страна разделялась на 12 сельскохозяйственных округов (от 2 до 6 губерний в каждом), в которых поочерёдно проходили ежегодные окружные съезды. В работе съезда участвовали губернатор, предводители дворянства, председатели земских управ, ряд чиновников и по два депутата от сельскохозяйственных обществ. Повестка дня определялась министерством государственных имуществ и заключалась в исследовании нужд сельского хозяйства и выдвижении предложений по их преодолению. Председателем Всероссийского съезда должен был быть министр государственных имуществ или его товарищ (помощник).

Осознав, что этот элемент самоуправления поставлен под контроль правительства, общество почувствовало себя ущемлённым и критически отнеслось к инициативе А. А. Ливена. С октября 1880 г. по февраль 1881 г. окружные съезды прошли в 8 округах, но участие в них было пассивным.

В то же время М. Т. Лорис-Меликов начал продвижение своего конституционного проекта, и правительственный интерес к сельскохозяйственным съездам угас. После 1 марта 1881 г. произошли кадровые перемены, министром внутренних дел стал Н. П. Игнатьев, министром государственных имуществ — И. Н. Островский. Последний оценил попытки своего предшественника по созданию аграрных парламентов как неудачные и предложил Александру III приостановить действие «Правил об окружных сельскохозяйственных съездах». В январе 1882 г. Комитет министров принял закон «О приостановлении действия Правил об окружных сельскохозяйственных съездах по губерниям и общем сельскохозяйственном съезде при МГИ»^[199].

Планы П. А. Шувалова по созданию Комиссии экспертов при Комитете министров и А. А. Ливена по созыву аграрных парламентов предшествовали проекту М. Т. Лорис-Меликова. Во всеподданнейших докладах 11 апреля 1880 г. и 28 января 1881 г. М. Т. Лорис-Меликов представил широкую программу осуществления реформ, намеченных, но не доведённых до конца в 1860—1870-е гг.: церковной, податной, паспортной, переселенческой, рабочего законодательства, преобразования местной администрации и законодательства о печати. Обсуждение некоторых преобразований и разработку законопроектов министр внутренних дел предполагал передать в две подготовительные комиссии — административно-хозяйственную и финансовую, в состав которых будут включены наряду с чиновниками представители земских и городских учреждений. Новшеством по сравнению с проектом П. А. Шувалова являлась идея создания Общей комиссии, в которую передавались разработанные законопроекты. Её состав был шире: помимо членов подготовительных комиссий, она включала депутатов, избранных земскими собраниями и городскими думами. Общая комиссия передавала рассмотренный законопроект в Общее собрание Госсовета. Таким образом, проектировались две палаты центрального представительного учреждения — нижняя (Общая комиссия) и верхняя (Общее собрание Госсовета)^[200]. Судьба этого проекта, получившего название «конституция Лорис-Меликова», но так и не доведённого до воплощения, хорошо известна.

Преобразования, проектируемые М. Т. Лорис-Меликовым, по сравнению с другими предложениями имели больше шансов встроиться в российскую систему управления, так как не подвергали её кардинальной ломке. Менее известный проект военного министра Д. А. Милютина содержал идеи, близкие к современному государственному устройству России. Они изложены в записке «Мысли о необходимых преобразованиях в управлении, в учебной части и в духовенстве», датированной осенью 1879 г.^[201]

Документ состоит из четырёх частей, в первой речь идёт о высших правительственных учреждениях. Предлагается преобразовать Государственный совет в парламент (законодательное собрание), половина членов которого назначается верховной властью, половина избирается губернскими земствами. Решение принимается большинством голосов. В отличие от авторов других проектов преобразования Госсовета, Д. А. Милютин лишает министров права голоса при обсуждении законопроектов. Ни один закон не может быть принят без обсуждения законодательным собранием, но за верховной властью сохраняется право вето.

Комитет министров преобразуется в Совет министров — кабинет во главе с премьером. Высшей судебной инстанцией становится Верховная судебная палата, куда из Сената передаются все судебные дела. Сенат, объединившись с Контрольной палатой, остаётся «блюстителем законности». Институты личной власти монарха — СЕИВК и Комиссия прошений — упраздняются^[202]. П. А. Зайончковский, оценивая содержание записки Д. А. Милютина, отметил, что его предложения шли дальше проектов П. А. Валуева и вел. кн. Константина Николаевича и носили «объективно буржуазный характер»^[203], т. е. были более демократичны. В. Г. Чернуха объясняла это тем, что записка не носила прагматического характера и не была представлена официально^[204], военный министр не стремился к реализации своих идей, поэтому мог свободно излагать свои взгляды, не подстраиваясь под мнение императора.

Вторая часть проекта посвящена местному управлению, которое Д. А. Милютин предлагает подвергнуть коренному преобразованию, выведя его из компетенции МВД и подчинив Совету министров. Все губернские учреждения должны объединиться в областной совет — «Областную палату», наряду с ней действует местное самоуправление — земства, занимающиеся хозяйственными делами^[205].

В третьей части записки речь идёт о реформе образования. Д. А. Милютин поднял вопрос о цели образования: «Мне кажется, что у нас вообще учение имеет характер слишком теоретический и отвлечённый; желательно было бы сколько возможно более придать преподаванию характер практический, прикладной»^[206]. Иными словами, размышляя о том, что должен ученик — знать или уметь, военный министр отдал предпочтение умениям применить полученные знания. Он полагал, что в соответствии с этой целью должны быть разработаны учебники: «Надобно глубоко вникнуть в степень умственных сил каждого возраста учащихся и по каждому предмету учения сделать строгую выборку того, что действительно развивает ум, даёт ему правильное и нравственное направление, и выкидывать весь лишний балласт, только обременяющий память и вселяющий отвращение к учению»^[207].

Д. А. Милютин считал, что необходимо ввести концентрическую систему обучения: «В наших заведениях большею частью по каждому учебному предмету ведётся одна общая программа с нижнего до верхнего класса. От этого воспитанник старшего класса уже забыл всё то, что проходил в низших классах. Воспитанники, не имеющие сил дойти до конца курса и оставляющие заведение на полупути, выходят с знаниями, ни к чему не пригодными в жизни… не имея понятия о собственном отечестве и т. д. Недостаток этот устраняется так называемым концентрическим распределением курсов. Учебный курс, продолжающийся сряду 6, 7, 8 лет, необходимо расположить так, чтобы воспитанник, покидающий заведение ранее конца всего курса, выносил с собою знания, хоть элементарные, но сколько-нибудь законченные, удобоприменимые к дальнейшему специальному обучению»^[208].

Эти мысли, сформулированные почти сто пятьдесят лет назад, не потеряли сегодня своей актуальности. И наконец, в заключение Д. А. Милютин обращается к положению духовенства, предлагая усовершенствовать подготовку священнослужителей и улучшить их материальное положение, — эти идеи прозвучали ранее в записке П. А. Валуева от 22 сентября 1861 г.

Сравнивая проекты реформаторов второго поколения, В. Г. Чернуха выделила общие черты правительственного «конституционализма»: верховенство власти монарха, ограниченность компетенции центрального представительного учреждения и его подчинённое положение по отношению к Государственному совету, влияние правительства на состав депутатов, в котором преобладало дворянство. Историк резюмировала вопросы, вызывавшие разногласия: включение депутатов в состав Госсовета или работа депутатских комиссий под его эгидой, предоставление им права разработки законопроектов или только обсуждения, компетенция и состав представительного учреждения. По мнению В. Г. Чернухи, эти проблемы были второстепенными^[209], однако практика деятельности отечественных представительных органов власти в XX столетии (Государственной думы Российской империи, Верховного Совета СССР и Федерального собрания РФ) показала, что от решения этих вопросов зависит жизнеспособность и эффективность работы российского парламента.

Обсуждение налоговой реформы

Вследствие Крымской войны Российская империя попала в затяжной финансовый кризис, бюджетный дефицит составлял 800 млн р.^[210] Пополнить казну можно было за счёт налогов, бремя которых в первую очередь несло крестьянство. Но после ввода в действие Положений 19 февраля 1861 г., с одной стороны, неуклонно растёт недоимка в выкупных платежах и прямых налогах, а с другой — проблема получения окладных сборов и оброчных платежей становится постоянной заботой власти. Самой распространённой мерой частичного погашения недоимки была продажа движимого имущества землевладельца, что приводило к его окончательному разорению и лишало правительство субъекта налогообложения. В этих условиях правящие круги были вынуждены обратиться к пересмотру системы налогообложения^[211].

Перед властью стояла задача найти эффективную систему налогообложения, которая отвечала бы двум условиям: оставила бы дворянство неподатным сословием и сохранила бы в неизменном виде общую сумму собираемых налогов. Несмотря на то что в европейской экономической науке к этому времени уже был достаточно разработан вопрос о всеобщем налогообложении и введении всесословного подоходного налога, российская власть не решалась включить высшее сословие в число налогоплательщиков. Всеобщий подоходный налог мог бы стать существенным источником доходов бюджета, но правительство не без основания полагало, что эта мера повлечёт за собой новую волну требований дворянства о создании представительных учреждений (взамен потерянной неподатным сословием привилегии). Таким образом, проблема подоходного налога имела не только экономический, но и социальный и политический аспекты.

Необходимость отмены подушной подати как «архаичного атрибута крепостного права» была поставлена на повестку дня ещё реформаторами первого поколения. М. М. Сперанский и К. Д. Киселёв предлагали в государственной деревне заменить личный налог реальным. Если личный налог взимается с фактически полученного дохода, то реальный — с предполагаемого. В современной России к реальным налогам относятся налог на имущество, землю, ценные бумаги и т. п. М. М. Сперанский и К. Д. Киселёв проектировали в качестве объекта налогообложения землю — «переложение оброка с душ на землю»^[212].

В 1859 г., в период обсуждения Редакционными комиссиями условий Крестьянской реформы, Н. Х. Бунге, в то время приглашённый в комиссии как эксперт, в записке «О подушной подати» предложил «переложение существующих подушных податей на недвижимые имущества и на промыслы»^[213].

Поиск выхода из сложившегося противоречия между экономической целесообразностью и политическими соображениями привёл к неоднократному

созданию в 1860—1870-х гг. Податных комиссий. Первая Податная комиссия была учреждена при Министерстве финансов в 1859 г. и действовала до 1869 г. В 1862 г. на суд её членов был представлен проект всесословного подоходного налога, составленный министром внутренних дел П. А. Валуевым и экономистом И. В. Вернадским. Согласно проекту обложению подлежал чистый доход свыше 1000 р. Налог проектировался прогрессивным, его ставка должна была составлять от 2 до 5% суммы годового дохода. Налоговых деклараций в то время не существовало, потенциальные налогоплательщики должны были просто заявить о своём доходе, удостоверив эти сведения показаниями двух свидетелей. Сокрытие истинной суммы каралось высоким штрафом. Сбором налогов должны были заниматься учреждаемые в Министерстве финансов комиссары.

Проект Валуева—Вернадского встретил непримиримую критику в Комитете финансов и в Податной комиссии: чиновники сочли его несвоевременным, а страну — не готовой к введению всеобложения^[214].

К проблеме налогообложения правительство вынуждено было вернуться из-за очередного финансового кризиса, разразившегося в 1866 г. К 1866 г. российская казна оказалась истощена последствиями Крымской войны и Польского восстания 1863—1866 гг., помещичье хозяйство после потери даровой рабочей силы приходило в упадок. На 1867 г. ожидался бюджетный дефицит в размере около 73 млн р., при этом размер сверхсметных кредитов с 1863 по 1866 г. включительно доходил до 96 381 000 р.^[215] Эти экстремальные обстоятельства привели к разработке долгосрочной программы экономического и финансового развития страны, изложенной во всеподданнейшей записке министра финансов  М. Х. Рейтерна. Лейтмотивом записки стала бюджетная экономия. Программа министра финансов была в целом одобрена на заседании Совета министров 6 октября 1866 г., где главным на повестке дня стал вопрос о сокращении министерских смет. Одними из главных оппонентов М. Х. Рейтерна были П. А. Валуев, противопоставлявший политике сокращения расходов меры по привлечению в бюджет доходов^[216], и военный министр, отстаивавший право своего ведомства на расходы, необходимые для перевооружения армии и перехода на новый принцип комплектования. Распоряжение императора о представлении всеми министрами к 20 октября предложений по сокращению ведомственных расходов не поставило точку в этой дискуссии. В воспоминаниях Д. А. Милютин подробно описал предпринятые им действия по сохранению исключительного положения Военного министерства^[217]. Д. А. Милютин вспоминал, что поддержку ему оказал лишь П. А. Валуев, который, помимо «сочувствия» военным расходам, выступал за единство управления и против «разъединения неразъединимых государственных вопросов»^[218].

В марте 1867 г. П. А. Валуев представил Александру II записку, в которой предлагал ввести подоходный налог для лиц, длительное время проживающих за границей. Несмотря на то что министр финансов одобрительно отнёсся к этой мере, Комитет финансов признал обсуждение вопроса о подоходном налоге преждевременным^[219].

В 1869 г. Податная комиссия опубликовала наконец свой проект. Он состоял в преобразовании личного налога (подушной подати) в реальный, при этом не менялся социальный состав налогоплательщиков и тем самым тяжесть налогового бремени возлагалась на податные сословия. Это усугубляло и без того нелёгкое экономическое положение крестьянства, тем более что в 1867— 1868 гг. ряд губерний серьёзно пострадали от неурожая и голода. Министерства внутренних дел и государственных имуществ в этой ситуации предложили передать проект Податной комиссии на обсуждение земских учреждений⁵.

Обсуждение проекта податной реформы вывело земства из состояния политической пассивности, в котором они были вынуждены находиться после принятия законов 13 июня 1867 г., ограничивавших их деятельность. Вокруг вопроса о подоходном налоге закипели нешуточные страсти. Земства раскритиковали проект и высказались за введение всесословного налогообложения, вновь выдвинув требование создать представительные учреждения, которые обладали бы правом вотировать правительственные расходы и контролировать их. Обсуждение всеобложения стало поводом для первого неофициального съезда земских деятелей, состоявшегося в Москве 15—17 марта 1871 г.^[220]

Правительственные круги решили пойти на компромисс и создать очередную Податную комиссию для рассмотрения и анализа отзывов земских собраний. Такая комиссия была создана в августе 1871 г. под председательством П. А. Валуева. Её состав был очень узким — четыре человека: министр финансов М. Х. Рейтерн, министр внутренних дел  А. Е. Тимашев, главноуправляющий II Отделением СЕИВК С. Н. Урусов и шеф жандармов П. А. Шувалов. В задачи Комиссии входило обсуждение целесообразности введения всесословного подоходного налога с политической точки зрения. И на этот раз политические соображения взяли верх над экономической целесообразностью. Комиссия, действовавшая с августа 1871 по апрель 1872 г., отказалась от кардинального преобразования системы налогообложения в Российской империи, предложив взамен паллиативные меры^[221].

К проблеме налогообложения правительственные круги вернулись в начале 1880-х гг., решившись на отмену подушной подати. На введение подоходного налога самодержавная власть пошла лишь тогда, когда эта мера стала уже неизбежной, — в годы Первой мировой войны, под давлением жесточайшего финансового кризиса, утвердив соответствующий закон 6 апреля 1916 г.

Проекты создания экономического ведомства

В ноябре 1871 г., в ходе работы Податной комиссии, П. А. Шувалов прислал П. А. Валуеву на отзыв проект реорганизации Министерства государственных имуществ. Отзыв не датирован, он представляет собой всеподданнейшую записку, которой предшествует пространная преамбула с обращением к императору^[222]. Скорее всего, П. А. Шувалов передал проект по поручению Александра II, который под влиянием шефа жандармов уже намеревался отдать П. А. Валуеву министерское кресло. Автор проекта не назван, из маргиналий следует, что он был подан 9 января 1871 г. Отзыв составлен П. А. Валуевым в конце ноября — декабре 1871 г.

Этот документ является одним из немногих источников, содержащих сведения о работе Податной комиссии. В преамбуле председатель Податной комиссии возвращается к её работе, подчёркивая политическое значение вопроса о подоходном налоге и сложность его рассмотрения. П. А. Валуев стремился вывести разработку податной реформы из исключительного ведения Министерства финансов, поэтому отмечает его сложный — «многодепартаментный» — характер, приводящий к сверхцентрализации ведомства и препятствующий реорганизации Министерства финансов.

О необходимости создания особого ведомства, которое будет заниматься вопросами экономического развития страны, российская политическая элита заговорила в первой половине XIX в. Начавшийся в России в 1830-х гг. промышленный переворот выявил отставание политических институтов от экономического развития. В связи с этим председатель Вольного экономического общества Н. С. Мордвинов, указывая на необходимость увеличения количества министерств для управления таким протяжённым государством, как Российская империя, предложил учредить ещё два ведомства — Министерство сельского хозяйства и Министерство кредитных установлений, выведя часть дел из ведения Министерства финансов^[223]. Этот проект так и остался без последствий.

В начале царствования Александра II значительная часть записок, поступавших к императору, была связана с насущными вопросами экономической политики, поставленными в повестку дня военным поражением. Оно неизбежно привело к сравнению уровня промышленного развития европейских стран и Российской империи — не в пользу последней. Поэтому закономерно, что один из первых проектов, поданных Александру II, преследовал цель создать наиболее благоприятные условия для отечественной промышленности, учредив для этого особое ведомство. Такое предложение содержалось в записке Ф. В. Чижова, выпускника Петербургского университета, много путешествовавшего за границей в 1840-х гг., а после возвращения в Россию занявшегося предпринимательством. Ф. В. Чижов предлагал учредить особое Министерство коммерции, передав в его ведение из Министерства финансов Департамент мануфактур и торговли, а также Коммерческий и Мануфактурный советы. Он исходил из соображений децентрализации и в то же время единства управления, которые подробно изложил. Во-первых, Министерство финансов в большей степени занималось налогами, тогда как управление торговлей и промышленностью требовало иной специализации. Во-вторых, фискальная система основана на строгом контроле, а для промышленного развития необходима экономическая свобода. С одной стороны, объективные экономические задачи диктовали разграничение финансовой и промышленно-торговой сфер. С другой стороны, было целесообразно объединить Департамент мануфактур и торговли, Коммерческий и Мануфактурный советы в одно ведомство. Предложения Ф. В. Чижова выглядели тем убедительнее, что он апеллировал к итогам Крымской войны, ставя вопросы обороноспособности страны в прямую зависимость от её экономического развития. Александр II передал записку в Комитет финансов, где она рассматривалась на заседании 31 марта 1856 г. Особые возражения членов Комитета финансов вызвал проектируемый состав сотрудников. Ф. В. Чижов планировал ввести в Совет Министерства коммерции, помимо трёх назначаемых чиновников, восемь выборных представителей — по четыре от купечества и от фабрикантов, установив срок их полномочий на три года.

Таким образом, он решал проблему профессиональной компетентности сотрудников министерства. Председательствовать в Совете министерства будет лицо, сведущее в торговле и промышленности, решения будут приниматься коллегиально большинством голосов. В случае несогласия с решением Совета министр представит своё мнение в Сенат^[224].

Несмотря на то что проект Ф. В. Чижова был продиктован требованиями времени, Комитет финансов дал заключение о несовместимости его предложений ни с системой государственного управления, ни с самой целью развития торговли и промышленности. Два члена Комитета — председатель Департамента государственной экономии Госсовета Д. А. Гурьев и председатель тарифного комитета Л. В. Тенгоборский — представили особое мнение. Они поддержали идею учреждения нового министерства, ссылаясь на опыт Франции, Австрии и Пруссии, и предложили передать в него также Горный департамент. Но при этом нашли проектируемый Ф. В. Чижовым способ образования ведомства «неудовлетворительным» и предложили отложить вопрос о создании Министерства торговли и промышленности на неопределённое время^[225].

Как оказалось, до 1871 г.

В записке, переданной в конце 1871 г. на отзыв П. А. Валуеву, проектировалось соединение в Министерстве финансов управления торговлей и сельским хозяйством, для чего ему передавались все дела по сельскохозяйственной части, в том числе и находящиеся в ведении Министерства государственных имуществ.

Взамен Министерство государственных имуществ получало Горный департамент, как предлагали ещё в 1856 г. А. Д. Гурьев и Л. В. Тенгоборский. П. А. Валуев решительно возражал против такого преобразования. Он справедливо ссылался на многоаспектность вопроса о положении сельского хозяйства, его связи с судьбой общинного землевладения, семейных разделов и правил о найме прислуги.

П. А. Валуев отмечал, что эти вопросы выходят за рамки компетенции Министерства финансов, занимающегося в первую очередь состоянием государственного бюджета. При этом Валуев не упустил возможности поддеть главу ведомства М. Х. Рейтерна, «так успешно уравновешивающего наши бюджеты» и в то же время не способного «оказывать воспособления сельскому хозяйству»^[226].

В свою очередь П. А. Валуев предложил свой проект. Он наметил два пути, каждый из которых имел свои достоинства и недостатки. Первый путь состоял в передаче Горного департамента из Министерства финансов в Министерство государственных имуществ, сохранявшее за собой ведение сельским хозяйством. В этом случае в составе Министерства государственных имуществ создавался Департамент сельского хозяйства и государственных имуществ. Второй путь был более радикальным и заключался в ломке двух ведомств и учреждении Министерства сельского хозяйства и торговли с переходом в него из Министерства государственных имуществ Департамента сельского хозяйства, а из Министерства финансов — Департамента торговли и мануфактур. Министерство государственных имуществ, в свою очередь, получало Горный департамент. Этот путь больше соответствовал задачам экономического развития страны, но имел политические последствия. П. А. Валуев осторожно указывал, что такое кардинальное преобразование будет принято в смысле великого обещания и возбудит не только большие, но и неизбежно преувеличенные надежды. Скорее всего, это был намёк на то, что изменения в системе государственного управления будут связаны в обществе с ожиданием перемен в государственном устройстве — введения центрального представительного органа и кабинета министров. Поэтому П. А. Валуев и составил первый, компромиссный, вариант, оставляя выбор за императором. Сановник предложил отложить решение вопроса о реорганизации управления сельским хозяйством и торговлей до окончания работы Податной комиссии, очевидно, ожидая назначения на должность министра государственных имуществ.

Рассуждения П. А. Валуева (при поддержке П. А. Шувалова) убедили Александра II в том, что его назначение на пост министра государственных имуществ сможет принести пользу. Очевидно, император был не готов пойти на кардинальные перемены в системе управления и создание нового ведомства, но согласен на преобразование Министерства государственных имуществ с передачей в его ведение аграрной сферы. Обсуждая с  А. А. Зеленым, предыдущим министром государственных имуществ, кандидатуру П. А. Валуева, Александр II указал на то, что «в министерстве предстоят важные реформы, для которых нужен опытный человек, и что Валуев теперь свободен и может с успехом преобразовать министерство»^[227]. Действительно, П. А. Валуев провёл в ведомстве реформы, спроектированные в его отзыве: в 1873 г. министерству была передана горнозаводская промышленность, Департамент сельского хозяйства преобразован в Департамент земледелия и сельской промышленности, в Лесном департаменте сосредоточилось всё лесное хозяйство империи, в том числе и корабельные леса, дававшие материал для строительства флота.

Вступив в должность, П. А. Валуев представил 3 мая императору всеподданнейший доклад, в котором, помимо созыва Сельскохозяйственной комиссии, предлагалось назначать в Совет министра государственных имуществ почётных членов из крупных землевладельцев для обсуждения сельскохозяйственных дел. До того времени сельскохозяйственные дела находились вне компетенции министерства, оно лишь управляло сельскохозяйственными заведениями и утверждало уставы сельскохозяйственных обществ. Теперь новому министру важно было продемонстрировать, что эта отрасль экономики переходит в ведение Министерства государственных имуществ.

Предложения о создании особого экономического ведомства в начале 1870-х гг., что называется, витали в воздухе. В 1871 г. представитель родовитой аристократии кн. Н. А. Лобанов-Ростовский под псевдонимом Европеец опубликовал за границей книгу «Молодая Россия», в которой среди прочих мер по улучшению положения сельского хозяйства предлагалось создание Министерства сельского хозяйства, при котором был бы организован сельскохозяйственный совет из независимых экспертов-землевладельцев, обладающий правом законодательной инициативы^[228]. Обращает на себя внимание сходство этого предложения и соответствующего положения доклада П. А. Валуева от 3 мая 1872 г.

Среди предложений землевладельцев, рассмотренных Сельскохозяйственной комиссией П. А. Валуева, одно перекликалось с его отзывом 1871 г. и касалось учреждения Министерства народного хозяйства «ввиду обширности поземельной собственности в России, большого процента сельского населения в сравнении с населением России вообще и общей цифры земледельческой производительности»^[229]. Однако на создание особого экономического ведомства, да ещё и с подведомственным ему сельскохозяйственным советом, император не пошёл. Всё ограничилось незначительными преобразованиями.

Как отмечал в конце XIX в. правовед В. В. Ивановский, в 1873 г. в Министерстве государственных имуществ были проведены структурные преобразования. Однако этих мер для эффективного управления российской экономикой было недостаточно: «обширная отрасль сельского хозяйства, подразделяющаяся на весьма значительное количество отдельных и самостоятельных производств, имеющих в такой стране, как Россия, первостепенное значение, [была] сосредоточена всецело в единственном Департаменте сельского хозяйства, при котором к тому же не было образовано ни одного ни совещательного, ни учёного учреждения»^[230].

Обсуждение проектов особого экономического ведомства было продолжено в конце XIX — начале XX в. К идее сельскохозяйственных парламентов вернулся преемник П. А. Валуева — А. А. Ливен. Министерство торговли и промышленности было учреждено лишь в период первой российской революции — 27 октября 1905 г.

Переселенческий вопрос в правительственной политике 1860—1870-х гг.

 

Попытки правительственных верхов решить аграрный вопрос и поправить положение пореформенного сельского хозяйства упирались во множество проблем, одной из которых было отношение власти к переселению крестьян. Растущие крестьянские недоимки, препятствовавшие пополнению бюджета за счёт взимания налогов с податного сословия, стали следствием недостаточности крестьянского надела. Исправить ситуацию можно было двумя способами: разрешить переселение крестьян на пустующие казённые земли или предоставить им кредит на покупку земли. «В министерских кругах формируется представление о переселении как о средстве сохранения землевладельца в качестве производителя сельскохозяйственной продукции и налогоплательщика»^[231]. На этот аспект пореформенной аграрной политики обратил внимание в 1950-х гг. выдающийся отечественный историк С. Н. Валк, констатировавший, что «земельная теснота, созданная положением 19 февраля, и невозможность, вместе с тем, расширения площади своего землевладения на месте заставили крестьянство искать выход в переселении преимущественно на незанятые ещё места, более всего — в Сибирь и на Дальний Восток. Установившийся в этом вопросе правительственный курс защищал интересы поместного дворянства, опасавшегося потерять в лице уходящего крестьянства в одних случаях возможного арендатора, в других — близкие и дешёвые рабочие руки. Уход из крестьянского общества Положение 19 февраля обставило условиями, делавшими этот уход возможным, по словам одного из исследователей, только в исключительных случаях»^[232].

Неурожай 1880 г. привёл к законодательному оформлению этой меры и появлению закона 10 июля 1881 г. Он носил чрезвычайный характер и действовал в качестве временных и секретных правил до 13 июля 1889 г., когда в виде обычного закона был опубликован и вошёл в Полное собрание законов. До этого времени правительство не собиралось поощрять переселение крестьян и создавать у них представление о возможности получить даровой земельный надел. «Закон 10 июля 1881 г. открыл новый этап в переселенческой политике правительства и истории крестьянских переселений, однако одновременно этот закон был актом, подводящим известные итоги предшествующего периода неоднократного бесплодного обсуждения проблемы»^[233].

Переселенческая политика формировалась в нескольких ведомствах: трёх министерствах (внутренних дел, финансов и государственных имуществ) и Главном комитете об устройстве сельского состояния.

Главный комитет об устройстве сельского состояния был экстраординарным государственным учреждением. Попытки самодержавия модернизировать государственное управление в период активного реформаторства 1860-х гг., не

прибегая к радикальному преобразованию всей системы, нашли выражение в появлении специальных учреждений — высших комитетов, создававшихся для решения чрезвычайных проблем. Решение о создании учреждения — вместо Главного комитета по крестьянскому делу — было принято Александром II накануне ввода в действие Крестьянской реформы. Император, которому приходилось лавировать между претензиями помещиков справа и революционной опасностью слева, определил свою позицию в крестьянском вопросе как неукоснительное соблюдение Положений и Правил 19 февраля. Главный комитет должен был решить непростую задачу удержания действий всех учреждений, причастных к осуществлению реформы, в рамках этого правового поля. В течение двадцати лет в Главном комитете об устройстве сельского состояния было сосредоточено всё руководство политикой в крестьянском вопросе. Появился новый вид законодательного акта, регулирующего этот вопрос до 1917 г., — «Высочайше утверждённое положение Главного комитета об устройстве сельского состояния»^[234]. В переселенческой политике 1860-х гг. можно выделить следующие этапы: 1. Положения 19 февраля 1861 г.

Главной задачей составителей Положений 19 февраля 1861 г. было создание условий для переходного периода, в ходе которого выявится жизнеспособность новых отношений, оба сословия постепенно приспособятся к ним. Поэтому в Положениях появился ряд ограничений крестьянской инициативы: запрет на отказ от надела, действовавший в течение 9-летнего срока (с 1861 по 1870 г.) (ст. 37 Общего положения и ст. 120 Положения о выкупе), длительность выкупа, запрет ухода от помещика, сложность перехода в другие сословия. «Дать крестьянину возможность перейти на свободные земли означало поставить помещика в сложные условия отсутствия рынка рабочей силы для работы в поместье, означало для государства утрату налогоплательщика и расход фонда казённых земель»^[235].

2. Неурожай и голод 1867—1868 гг. в северо-западных губерниях, подстегнувшие стихийное переселение, существовавшее, несмотря на запреты.

Последствием бедствия стали несколько мероприятий. Во-первых, была предпринята попытка осуществления государственных закупок на добровольные пожертвования. Под покровительством наследника престола вел. кн. Александра Александровича действовала комиссия по оказанию помощи населению северных губерний, пострадавших от неурожая 1867 г. Этот сюжет нашёл отражение в мемуарах Н. А. Качалова, бывшего председателя Новгородской земской управы, впоследствии архангельского губернатора^[236].

Задачей этой комиссии стали сбор пожертвований и закупка хлеба для помощи голодающим. Формально возглавлял комиссию генерал-адъютант Н. В. Зиновьев, вел. кн. Александр Александрович являлся почётным председателем. Патронаж наследника престола, по замыслу власти, должен был предотвратить нецелевое расходование собранных добровольных пожертвований. Комиссия создавалась в обход деятельности министра внутренних дел П. А. Валуева, стремившегося избежать паники и пресекавшего распространение информации о голоде.

Для цесаревича это было первое важное государственное дело, в котором он не просто участвовал, а выступал в роли руководителя. Сотрудники комиссии решили, что закупки не должны спровоцировать рост цен на зерно. Собранные ими денежные средства были переданы доверенным лицам, не афишировавшим цель закупок. Деятельность комиссии продолжалась с февраля по август 1868 г., 1 млн р. был полностью потрачен на нужды голодающих. К концу лета 1868 г. последствия неурожая были ликвидированы, но из-за масштабов голода на повестку дня был поставлен вопрос о развитии железнодорожного сообщения на Севере России.

При снабжении голодавшего населения хлебом обнаружились трудности подвоза продовольствия из-за отсутствия магистралей. Выяснилось, что единственное средство предотвращения подобного бедствия — сооружение железной дороги между Вологдой и Архангельском или между реками Волгой и Северной Двиной. Как отмечалось во всеподданнейшем докладе министра финансов, мысль эта неоднократно повторялась комиссиями, которые назначались для выяснения причин экономического упадка северного края и для изыскания мер к росту его благосостояния. Однако к детальной проработке вопроса приступили лишь в 1894 г., когда была созвана комиссия из сведущих лиц, а также представителей местной администрации, земского и городского управлений или других местных учреждений по вопросу о проведении железных дорог на Севере России^[237].

И наконец, правительство было вынуждено обратить внимание на активизацию стихийного переселенческого движения. Наличие постоянного стихийного нерегулируемого переселенческого движения можно проследить по донесениям губернаторов, в частности, южноуральских губерний: Оренбургской, Уфимской. Переселенческое движение усилилось в связи с неурожаем в 1867—1868 гг. (губернии Северо-Запада России, Прибалтика)^[238].

В 1870 г. истекал 9-летний срок, в течение которого крестьяне не могли отказываться от надела. В ожидании этой даты правительство испытывало обоснованные опасения. Сенатор К. Н. Лебедев в 1869 г. писал, что его страшит 1870 год с его правом перехода крестьян, как в XVI столетии, и с последствиями недоимок, которых надобно ожидать^[239].

3.        Циркуляр Министерства внутренних дел (13 апреля 1868 г.), появившийся в период смены руководителя ведомства.

Отставка П. А. Валуева 9 марта 1868 г. стала следствием голода 1868 г. и неспособности министерства предложить эффективные меры борьбы с бедствием. На посту министра внутренних дел П. А. Валуева сменил А. Е. Тимашев. Очевидно, по неопытности он подписал циркуляр, который попал в ряды крестьянства «ракетой в стадо баранов»^[240] (по выражению управляющего Канцелярией МВД Л. С. Макова). Своё отношение к документу Л. С. Маков высказал в письме П. А. Валуеву, в то время находившемуся за границей: «Циркуляр упоминает, хотя довольно сдержанно, о возможности переселения целыми обществами и указывает на находящиеся в Оренбургской и Самарской губерниях свободные земли. В этом ещё невелика беда, если бы циркуляр был разослан конфиденциально прямо к губернаторам, но беда именно в том, что его распубликовали при «Северной почте» и предписали, напечатав, разослать во все волостные правления»^[241].

В период посевной циркуляр МВД укрепил надежду крестьян на лучший надел и лучшую жизнь в другом месте. Из губерний стали доходить сведения о подготовке и даже начавшемся переселении, и новое руководство МВД оказалось вынуждено принимать уже более решительные меры противодействия. В «Северной почте» 4 мая 1868 г. был опубликован второй циркуляр, и одновременно — после обращения в МВД министра государственных имуществ А. А. Зеленого о необходимости иметь твёрдые правила для обращения с переселенцами — министр внутренних дел создал в МВД комиссию под председательством кн. А. М. Дондукова-Корсакова^[242].

4.        Переселенческая комиссия Дондукова-Корсакова (24 июля 1868 г. — 23 января 1869 г.).

Александр Михайлович Дондуков-Корсаков принимал участие в боевых действиях на Кавказе в 1844—1856 гг. и на Балканах в 1877—1878 гг. В перерыве между этими событиями он был причислен к Министерству внутренних дел, в 1867 г. участвовал в работе комиссии, рассматривавшей размеры процентного сбора в западных губерниях. Полученный опыт способствовал его назначению председателем Комиссии для пересмотра действующих узаконений по переселению крестьян и составления более подробных определительных по сему предмету правил.

Лейтмотивом работы Комиссии был страх правительства перед возможностью массового переселенческого движения. П. А. Шувалов объяснил нежелание правительства разрешить массовые переселения в письме прибалтийскому генерал-губернатору П. П. Альбединскому от 28 июня 1869 г.: «Вопрос чрезвычайно трудный… для переселения крестьян в больших размерах у нас не имеется достаточно финансовых и, кажется, даже нравственных сил… главное: весьма опасно показать крестьянам внутренних губерний, что производятся какие-либо переселения под казённою фирмою…»^[243].

Комиссия Дондукова-Корсакова не разработала закон о переселениях, ограничившись рекомендациями упорядочить уже существующие правила. Министр внутренних дел А. Е. Тимашев представил в Главный комитет об устройстве сельского состояния черновой набросок проекта правил о переселении. Комиссия составила подробные правила для переселения на все случаи, существующие на практике. Она не признала удобным распространение правил переселения на всех крестьян, оставляя это право лишь за теми лицами, коим оно уже предоставлено: 1) отставным и бессрочно отпускным нижним чинам; 2) крестьянам мелкопоместных имений; 3) горнозаводским мастеровым; 4) батракам и бобылям Инфляндских уездов Витебской губернии; 5) однодворцам западных губерний; 6) половникам Вологодской губернии; 7) лицам, обязанным по закону избрать род жизни. Эти категории переселенцев могли быть дополнены по взаимному соглашению МВД, Министерства финансов и МГИ переселениями «по особым соображениям правительства — с целью лучшего обеспечения быта крестьян по видам хозяйственным, по видам административным, для заселения редко населённых местностей»^[244].

В дальнейшем Главный комитет об устройстве сельского состояния шёл на паллиативные меры, облегчавшие положение переселенцев. Так,  28 мая 1870 г. последовало высочайше утверждённое Положение Комитета о льготах переселенцам из казённых крестьян — переселения этой категории земледельцев не меняли объёма казённого земельного фонда.

5. Завершающий этап политики правительства Александра II в переселенческом вопросе.

Этап начался после окончания русско-турецкой войны 1877—1878 гг. Она нанесла серьёзный урон финансовой системе Российской империи, отложив введение золотого рубля, планировавшееся министром финансов  М. Х. Рейтерном. На повестку дня вновь был поставлен вопрос о поиске средств пополнения казны, важную роль в котором играла платёжеспособность крестьян.

Наделение их землёй было возможно за счёт казённых фондов, находившихся в ведении МГИ, а разрешение на переселения зависело от МВД. Оба министерства выступили против переселений.

В 1879 г. вышел циркуляр министра внутренних дел Л. С. Макова, не разрешавший переселения. В унисон с ним высказался министр государственных имуществ П. А. Валуев, заявивший в ответ на ходатайство черниговского земства о свободе переселений: необходимо «внушать населению, что правительство, раз устроив поземельный быт сельского населения, не считает себя обязанным продолжать это устроение и раздавать ценные казённые земли для удовлетворения временных и случайных потребностей»^[245].

Тем не менее за разрешение переселений и разработку специального закона выступил Н. Х. Бунге, в 1880 г. занявший пост товарища министра финансов. Неурожай 1880 г. привёл к законодательному оформлению этой меры и появлению закона 10 июля 1881 г. Он носил чрезвычайный характер и действовал в качестве временных и секретных правил.

Переселения разрешались лишь в особых случаях — когда была документально засвидетельствована неплатёжеспособность землевладельцев — с разрешения министров внутренних дел и государственных имуществ. Министерство государственных имуществ составило перечень земель, на которых отводились участки: южные, поволжские и южноуральские губернии. Участок предоставлялся лишь в пользование, не должен был превышать размер местного надела (8 тыс. десятин), крестьяне обязаны были нести повинности в размере обычной оброчной платы с казённого участка. Для помощи переселенцам на берегу Волги создавалась «опытная» переселенческая контора, где можно было получить информационную и медицинскую помощь^[246].

Временные правила 10 июля 1881 г. были опубликованы лишь 13 июля 1889 г. в Полном собрании законов. В 1889 г. территория возможных переселений была расширена за счёт Сибири, где землепользование было постоянным.

«Переселенческая реформа оказалась в числе тех многих реформ, которые были отложены на будущее и оплачены гораздо дороже и «уплотнены» во времени. Она досталась по наследству следующим поколениям и крестьян, и администраторов как средство разрешения земельного вопроса ради предотвращения беспорядков»³.

Общественно-политическая дискуссия о судьбе общины

Вопрос о судьбе общины в царствование Александра II оказался вплетён в дискуссии по переселенческому, налоговому и конституционному вопросам, т. е. связан с решением не только аграрных, но и политических проблем. Политический аспект общественной полемики о перспективах общинного землевладения был исследован В. Г. Чернухой (в связи с попытками П. А. Шувалова ввести центральное представительное учреждение), экономический аспект привлёк внимание И. А. Христофорова^[247], который отметил актуальность вопроса об общине для всего XIX столетия и роль отмены крепостного права в качестве катализатора поисков в этой сфере^[248].

Отношение к общине как к отрицательному явлению (тормоз в развитии сельского хозяйства, препятствие на пути к экономической свободе) или как к положительному («ячейка социализма», зародыш крестьянской кооперации, залог стабильности крестьянства) зависело от идеологических установок участников дискуссии.

Положения 19 февраля: 9-летний запрет на отказ от надела, сохранение круговой поруки (коллективная ответственность за повинности и подати), запрет на перечисление в другое сословие (как один из вариантов переселения) — способствовали сохранению общины.

В конце 1860-х гг. в публицистике появились сочинения представителей крупного поместного дворянства (псковского губернатора Б. П. Обухова, кн. А. И. Васильчикова, гр. В. П. Орлова-Давыдова), в которых критиковалась община и предлагались меры по постепенному отходу от общинного землевладения: расширение права выхода из общины, затруднение переделов земли, отмена статьи Общего Положения, обусловливавшей выделение собственного земельного участка согласием 2/3 сельского схода^[249].

Один из критиков общины, Д. Н. Губарев, в сочинении «Молодая Россия» обосновывал необходимость разрушения общины тем, что собственник земли редко поддерживает революционные идеи^[250]. Он выдвинул идею проведения специального исследования состояния сельского хозяйства, которую подхватил начальник III Отделения П. А. Шувалов, решив использовать её в своей политической интриге по поводу введения представительного учреждения.

В сентябре 1871 г. шеф жандармов получил согласие Александра II и известил товарища министра внутренних дел кн. А. Б. Лобанова-Ростовского, что в связи с неоднократно поступавшими к императору жалобами о вреде, порождаемом для хозяйства крестьян общинным пользованием и владением землёй, и препятствиями к выходу из общины, поставленными крестьянской реформой, император повелел Министерству внутренних дел собрать данные по этому вопросу и представить их на рассмотрение Совета министров вместе с соображениями Лобанова-Ростовского о целесообразности передачи на предварительное обсуждение земских учреждений мероприятий, долженствующих обеспечить более лёгкий переход от общинного к участковому пользованию и владению землёй^[251].

Таким образом, был сделан шаг к созданию Сельскохозяйственной комиссии под председательством П. А. Валуева, созванной в ходе борьбы за проведение политической реформы, которая открыла свою работу в мае 1872 г.

Окончание 9-летнего запрета на отказ от надела позволило поставить перед Сельскохозяйственной комиссией вопрос о судьбе общины.

С мая по ноябрь 1872 г. происходил сбор сведений, с 21 ноября 1872 г. по 28 апреля 1873 г. состоялись заседания Сельскохозяйственной комиссии по рассмотрению собранной информации. Сведения поступали из разных источников: от губернаторов и председателей сельскохозяйственных обществ, командированных на места сотрудников Министерства государственных имуществ, были также материалы, имевшиеся в распоряжении министерств. Собранная информация охватывала различные стороны аграрной жизни пореформенной России:

— способы ведения хозяйства частными землевладельцами и условия хозяйства крестьян (данные об участковом и общинном землевладении, об аренде земель);

— состояние отдельных отраслей сельского хозяйства (земледелия, скотоводства и лесоводства);

— ценность денежных повинностей; — сельскохозяйственный кредит; — сельскохозяйственное образование.

В отдельные своды были собраны сведения о недостатках современного положения сельского хозяйства; меры, предлагаемые для их устранения и развития всех отраслей сельского хозяйства².

На заседания Комиссии зимой 1872 — весной 1873 г. приглашались эксперты (181 человек), которым предстояло ответить на 169 вопросов о состоянии сельского хозяйства. Среди экспертов большинство составляли помещики (111 человек), всего 1 крестьянин; были как частные лица, так и чиновники: 25 предводителей дворянства, 11 председателей земских управ, 11 губернаторов^[252].

Вопросы касались следующих сторон сельскохозяйственной жизни: состояние помещичьего и крестьянского хозяйства после проведения реформы, преимущества и недостатки использования наёмного труда, налоги и повинности, развитие агротехники, состояние скотоводства, садоводства, лесов, сельских промыслов, переработка продукции, развитие путей сообщения, сельскохозяйственного образования и сельскохозяйственного законодательства. Ответы экспертов предстояло выслушать и проанализировать членам Комиссии — представителям ведомств, непосредственно связанных с земельными отношениями. От Министерства государственных имуществ присутствовали Д. Д. Неелов, барон Н. М. Медем, В. И. Вешняков, кн. Н. А. Лобанов-Ростовский и др.; от МВД — Л. С. Маков и П. Д. Стремоухов; от Министерства уделов — С. Н. Тютчев; от Министерства финансов — Н. Ф. Фан-дер-Флит и А. Б. фон Бушен.

Ход этих заседаний описал в дневнике самый молодой член Комиссии — выпускник Александровского лицея, экономист Н. Ф. Фан-дер-Флит, проявлявший к её работе неподдельный интерес.

«21 ноября. В 12 ³/₄ был в Комнате Совета министра государственных имуществ, где было назначено 1-е заседание Комиссии для исследования С. Х. и сельской промышленности в России… Ровно в час Валуев просил членов занять назначенные нам места. Когда мы сели, он, стоя, сказал несколько вступительных слов, в заключение которых выразил надежду на наше содействие, поручил себя нашему благосклонному, могу сказать, дружелюбному вниманию. Когда Неелов прочёл представление Министра об учреждении Комиссии и положение об этом Комитета Министров… Валуев… говорил… что… под его руководством подготовлено в МГИ, что нам предстоит делать и каким образом делать. Речь его лилась удивительно плавно — редко мне случалось слушать такого оратора. Собранные пока сведения разобраны в большом порядке, но, конечно, по внешнему виду ещё нельзя судить об их внутреннем достоинстве. Во всяком случае я очень рад, что попал в эту любопытную

Комиссию…

25 ноября. Вечером два заседания Комиссии о С. Х. — Валуев опять говорил сладкие речи. Обсуждали программу вопросов, которые будут предлагать приглашённым лицам. Дельнее всех делал поправки и прибавление Маков; больше всех кн. Лобанов, но в его замечаниях проглядывало крепостничество…

30 ноября. Комиссия о С. Х. Окончательное утверждение программы, причём предложение Стремоухова ввести тенденциозные вопросы — живут ли помещики после эмансипации в своих деревнях — слегка поддержанные Валуевым, потерпели под голосованием крушение…

7—9 декабря. …В Комиссии С. Х. продолжаются допросы. Хотя Валуев и просил нас — членов не выражать на лицах впечатление, производимое показаниями приглашённых, однако сам не вытерпел и несколько раз выражал своё несочувствие к общинному владению.

28 декабря. …Валуев всё сам допрашивает. Слушать показания с разных мест России крайне любопытно, но надо спросить многих и очень многих лиц, чтобы составить себе верное понятие о положении дела, т. к. сведения очень разноречивы…

10 января. …Заседание Валуевской Комиссии было сегодня торжественно: Министр Внутренних Дел Тимашев присутствовал в качестве зрителя. Допрашивали: генерал-лейтенанта Раля… кн. Суворова (старик говорит, что сконфузился и что память начинает изменять, потому что прежде её слишком утомлял, и потому он многое перезабыл, что хотел сказать). Он сказал довольно забавную вещь: «Неплатежи велики, а народ беден; надо сделать его богаче».

Гр. А. П. Шувалов говорил крайне бестолково, нечистым русским языком и с французскими ужимками. Смысл его речи был тот, что народ слишком обложен платежами, в то же время земля не может вынести четверти дохода. — Податная система, прикрепляя людей к месту, мешает им передвигаться и тем затрудняет приискание рабочих. Слишком большие платежи не дают народу возможности улучшить своё благосостояние, а переделы отбивают охоту к труду. Эти мысли правильные.

Кн. Васильчиков говорил за общину, за ссудосберегательные товарищества, за прогрессивный налог, за необходимость для народа не сельского устава, а вообще законов. …Барон Драхенфельс видел опасность в школе, где она отторгнута от священника. Это было тем страннее слышать, что г. Суворов и В. П. Безобразов описывали наше духовенство самыми мрачными красками и отчасти ему приписывали рост пьянства в народе…

…17 марта. …Пришлось поспорить с Валуевым и кн. Лобановым за земство и по некотор. другим вопросам. Вообще мы рассматриваем оч. важные предметы слишком скоро и слишком сжато…

24 марта. …Был в С. Х. Комиссии — были прения об общинном владении; мне и Тютчеву пришлось быть «крайне левыми — красными». Валуев, может быть, видя в некоторых членах Комиссии отпор, поставил весьма осторожно несколько общих вопросов, которые были приняты. Положения их не могут подорвать общины; одно только проскочило «…желательно ограничение переделов известным числом лет, причём желательно участие какой-либо власти» (подчёркнуто Ф.-д.-Ф. — Прим. авт.)…

Итог работы Комиссии Н. Ф. Фан-дер-Флит подвёл в июне:

«В начале мая без меня окончилась Валуевская комиссия. Было собрано и напечатано множество материала… но Валуев так торопился, что мы не успели подвергнуть основательному разбору весь сырой материал и <в> своём заключении ограничились общими местами…

Лично я вынес о Валуеве весьма приятное воспоминание, он мне, впрочем, как и всем, оказывал постоянную любезность и, хотя считал меня красным, всегда благосклонно выслушивал мои мнения. Я считал, что моё присутствие в Комиссии было не бесполезно: против крайних консерваторов Лобанова и Стремоухова — крайними либералами были Тютчев, я и отчасти Бушен. Остальные члены больше лавировали…

Опасаясь разногласий, протестов, а главное желая в начале мая окончить Комиссию, Валуев часто оставлял в стороне наиболее щекотливые вопросы»^[253].

Из материалов Комиссии и дневника Н. Ф. Фан-дер-Флита видно, что судьба общины рассматривалась с двух позиций: либеральной и консервативной. В то время как Н. Ф. Фан-дер-Флит и С. Н. Тютчев («крайние либералы») настаивали на праве крестьян обжаловать запрет сельского схода на выход из общины, развитии сельскохозяйственного образования и внедрении агротехнических улучшений, Н. А. Лобанов-Ростовский и П. Д. Стремоухов («крайние консерваторы») предлагали поставить крестьянское самоуправление под контроль помещичьей администрации.

Торопливость П. А. Валуева, небрежность, с которой собирались материалы, были вызваны тем, что конечной целью председателя Комиссии было решение не узкого вопроса о судьбе общины, а первостепенной внутриполитической проблемы — создания представительного учреждения. П. А. Валуев был противником общинного землевладения, но предпочёл в этом вопросе проявить крайнюю осторожность, чтобы члены Комиссии не увязли в бесконечных спорах, способных затянуть её работу. Сановник спешил передать материалы в Комитет министров и уже там поставить вопрос о решении проблемы комиссией экспертов, обладающих законодательной инициативой.

Между тем сведения, собранные Сельскохозяйственной комиссией, свидетельствовали о поистине плачевном состоянии пореформенного сельского хозяйства. Препятствия, тормозящие его развитие, виделись лицам, участвовавшим в сборе сведений, в следующем:

«1) абсентеизме^[254] помещиков, которые одни при личном управлении имениями могут служить примером крестьянам… причина оставления помещиками имений: бездоходность имений, непривлекательность сельской жизни, апатия и непривычка к упорному труду; в настоящее время от землевладельца, управляющего своим имением, требуется деятельность неустанная и кропотливая; он совмещает в себе и приказчика, и старосту, и ключника времён крепостного права…

2)  в недостатках опытных и образованных управляющих и дороговизне их…

3)  в неудовлетворительных результатах вольнонаёмной системы; эта система страдает от недостатка и дороговизны рабочих, от неисполнения рабочими принятых на себя обязательств, наконец, от безуспешности мер взыскания. Расход на вольнонаёмный труд не окупается произведениями хозяйства, в особенности при низких ценах…

4)  в том, что издельная система не соответствует требованиям правильного хозяйства. Работы производятся тощими и изнурёнными лошадьми, небрежно и несвоевременно; земля обрабатывается простою сохой и бороной, пашня не может быть так глубока и хороша, как следовало бы…

5)  в низком уровне образования арендаторов частных имений, в разорительности отдачи имений в аренду крестьянам, в краткосрочности аренд, в арендовании имений евреями в западных губерниях.

а) Арендаторы по большей части люди малосведущие и без средств; их

цель — быстрая нажива, в ущерб владельцам имения; в наилучшем случае, оплачивая арендную плату исправно, они сдают хозяйство в прежнем состоянии упадка…

в) Обеспеченный только на короткий срок, арендатор не предпринимает никаких работ к улучшению почвы, а, напротив, извлекает до истощения все естественные богатства почвы…»^[255].

Проанализировав переданные в Комиссию сведения и ответы экспертов, члены Валуевской комиссии пришли к выводу о том, что корень всех зол — сохранение общины, переделов земли, отсутствие крестьянского самоуправления, агротехнических улучшений^[256]. Однако радикально решать её судьбу не входило в планы Комиссии, речь шла о поиске мер по её постепенному упразднению. Судьбе общины было посвящено специальное заседание, на котором обсуждалось два вопроса: возможность облегчения выхода из общины отдельным лицам и принятие мер по ограничению переделов^[257]. Даже такая осторожная постановка вопросов вызвала жаркую полемику, переданную Н. Ф. Фан-дер-Флитом.

Не все приглашённые эксперты разделяли отрицательное отношение к общине, красной нитью проходившее через материалы Комиссии. Известный славянофил А. И. Кошелев, приглашённый в качестве эксперта, отстаивал право на существование этого самобытного явления российской жизни^[258]. Он счёл подбор сведений Комиссии тенденциозным и написал в защиту общины отдельную брошюру «Об общинном землевладении в России», издав её в Берлине в марте 1875 г.

Среди мер по улучшению состояния пореформенного сельского хозяйства называлось и упорядочение отношений по найму сельскохозяйственных рабочих. Именно этот вопрос (а не судьба общины) был выбран Комитетом министров для обсуждения «комиссией представителей». Она открыла работу 17 января 1875 г. под председательством П. А. Валуева и занялась обсуждением проекта правил о найме рабочих и прислуги.

Сельскохозяйственная комиссия была нужна П. А. Шувалову и  П. А. Валуеву для постановки вопроса об общегосударственном представительстве, поэтому они не проявили настойчивости в том, чтобы итогом её работы стала аграрная программа. Балканский кризис 1875 г. и последовавшая за ним русско-турецкая война отвлекли внимание общества и правительства от внутриполитических проблем. Их решение предлагалось программой М. Т. ЛорисМеликова, которая также не была реализована. Александр III видел в общине залог стабильности, поэтому в его царствование проблема реформирования этого традиционного института была снята с повестки дня. Тем не менее произошло ограничение переделов земли 12-летним сроком.

Решение вопроса о судьбе общины было отложено до начала XX в., когда к нему приступил П. А. Столыпин. Одной из двигавших им целей было создание слоя земельных собственников для стабилизации внутреннего положения. Так что истоки Столыпинской реформы, так же как и многих других преобразований, проведённых под напором революции 1905 г., лежат в царствовании Александра II.

Разработка паспортной реформы

Многие аспекты аграрного вопроса (переселение, выход из общины, налоговая система и т. п.) тесно переплелись с паспортной системой. Ограничение свободы передвижения и эволюция паспорта были детально рассмотрены в исследовании В. Г. Чернухи «Паспорт в России. 1719—1917 гг.». Этот документ представлял особое явление, один из важнейших инструментов, обеспечивавших реализацию абсолютной власти над подданными^[259]. Историк сравнила российскую переселенческую практику 1880-х гг. с положениями Декларации независимости США 1776 г., в основу которой было положено право свободы передвижения. Российские законы в такой же ситуации малоземелья давали «всего лишь право на переезд»². Законы о переселениях 1880-х гг. свидетельствовали об осознании правительством возрастающей мобильности населения, инициировали новую попытку проведения податной реформы и пересмотр правил, регулировавших свободу передвижения.

Свобода передвижения жителей Российской империи регламентировалась «Уставом о паспортах и беглых», положения которого формировались на протяжении XVIII—XIX вв. В статье 1 «Устава о паспортах и беглых» говорилось, что никто не может отлучаться от места своего жительства без узаконенного вида или паспорта. Известный правовед А. Д. Градовский оценил этот тезис нормативного акта как «отрицание свободы передвижения в самом её принципе»^[260].

Паспорт в Российской империи имел политическое и экономическое значение, помогая правительству решать податные, имперские, церковно-религиозные, полицейские задачи и даже задачи социального призрения. Он не только удостоверял личность владельца, но и свидетельствовал «о его лояльности государству: это был знак выполнения личностью своих обязанностей подданного, устанавливаемых властью в зависимости от её потребностей, и, соответственно, проистекающее отсюда высочайшее разрешение на временную отлучку с места постоянного жительства»^[261]. За перемещение без паспортов и свидетельств следовала юридическая ответственность, причём это касалось всех сословий. Крепостные крестьяне, отлучившиеся с места постоянного жительства без паспорта, считались беглыми. Женщины в случае поездки вписывались в паспорт отца или мужа или же получали временные документы. Паспортный сбор, являвшийся одной из важных статей дохода российского бюджета, неуклонно рос в первой половине XIX в.^[262] В царствование Николая I был введён сбор за заграничные паспорта, который неуклонно рос, появилось требование предъявлять паспорт при покупке билета на Николаевской железной дороге.

Правда, несмотря на жёсткие меры, власть всё меньше могла контролировать возраставшую мобильность, поэтому пыталась регулировать этот процесс статьями всемилостивейших манифестов, изданных по случаю воцарения и коронации. Коронационный манифест императора Александра I разрешал вернуться всем беглым в течение двух лет, николаевский манифест по такому же случаю сокращал срок возвращения для находившихся внутри страны до полугода, а для тех, кто покинул пределы России, — до одного года^[263]. В особых случаях власть шла на снижение пошлин: коронационный манифест Николая I объявляет о сложении недоимок, в том числе снижении сбора с крестьян и мещан^[264].

Формирование паспортной системы было завершено в царствование Николая I. Указы императора сделали свободный выезд за границу практически невозможным. Никто не мог покинуть пределы Российской империи без заграничного паспорта, выдававшегося на определённый срок. После воцарения Александра II общество ожидало отмены этих запретов. Манифесты Александра II 27 марта 1855 г. (о восшествии на престол) и  26 августа 1856 г. (коронационный) продолжили традицию милостивых актов в отношении паспорта. Особые статьи о паспортном сборе прощают пошлины за просроченные или неоплаченные заграничные паспорта и недоимки, следующие из-за превышения срока пребывания за границей. Также прощались недоимки за паспорта «по взысканиям на судорабочих из государственных крестьян»^[265]. После заключения Парижского мира Д. А. Оболенский отмечал в дневнике: «За границу готовится совершенная эмиграция, кого ни встретишь, кого ни спросишь — все едут куда-нибудь вон из России… все надеются, что паспорта будут выдаваться беспрепятственно»^[266]. Ожидания общества не были обмануты. Манифест 26 июля 1856 г., вышедший после завершения Крымской войны, подтверждал принцип свободного выезда из России. Одновременно был отменён высокий паспортный сбор — 250 тыс. р. серебром за полугодовой заграничный паспорт. Начавшийся массовый выезд за границу выявил противоречия паспортного законодательства, которые пришлось разрешать на ходу. «Манифест 1856 г. не только определил внешние условия свободного выезда для времени правления Александра II, но и оказался магистральным документом в деле политики выезда и на последующее время»^[267]. Коронация Александра II расширяла свободу передвижения: сенатским указом, изданным вместе с манифестом 26 августа 1856 г., отменялась особая пошлина за заграничные паспорта^[268]. Бракосочетание наследника престола вел. кн. Александра Александровича 28 октября 1866 г. предоставило власти очередную возможность простить пошлины за заграничные паспорта, просроченные до издания по этому случаю манифеста^[269]. Эти меры должны были способствовать прекращению конфронтации России с европейскими государствами, исправить «тяжкую ошибку внешней политики российской дипломатии»^[270]. Власть пошла также на облегчение внутренних перемещений: в 1857 г. было отменено правило предъявления паспорта при покупке железнодорожного билета.

Положения манифестов свидетельствовали об осознании правительством возрастающей мобильности населения. Смена царствований в 1855 г. открыла общественную дискуссию по паспортному вопросу. В рукописной записке близкого к славянофилам и западникам помещика  Н. А. Мельгунова «Мысли вслух об истекшем тридцатилетии России»  (март 1855 г.) препятствия, чинимые паспортной системой, назывались в качестве одной из причин слабого развития российской экономики. Крупный предприниматель В. А. Кокорев, много путешествовавший по Европе после заключения Парижского мира, в статье, появившейся на страницах сразу двух газет — «Ле Норд» (издававшейся в Бельгии российским правительством) и «Санкт-Петербургские ведомости», среди причин процветания Европы называл свободу передвижения и отсутствие паспортов. Разгромную статью по отношению к паспорту поместил в «Колоколе» А. И. Герцен. Необходимость пересмотра паспортного законодательства осознавали и правительственные круги. Председатель Редакционных комиссий Я. И. Ростовцев в 1858 г. изложил Александру II свой план Крестьянской реформы, на третьем этапе которой должен появиться закон о паспортах. Однако его взгляды на паспортный вопрос были весьма противоречивы, незадолго до кончины он, наоборот, предлагал развивать паспортные правила. «Такая противоречивая позиция Ростовцева была довольно характерной для администраторов того времени: теоретически все были согласны с существенными аргументами в пользу если не отмены паспорта, то во всяком случае необходимости серьёзных облегчений в паспортных правилах, однако практически не представляли себе, чем может быть заменено это привычное, удобное и простое орудие в правоотношениях власти и подданных»^[271].

Во второй половине XIX в. начинается череда попыток по реформированию паспортной системы. Прочитав в отчёте МВД, что в 1857 г. за беспаспортность было задержано более 30 тыс. обывателей, а установление их личности и отправка по месту жительства затрудняет работу полиции, Александр II распорядился рассмотреть существующие постановления о паспортах и разработать меры по их облегчению². Но стоит отметить, что задача, поставленная императором перед МВД, была очень ограниченной и сводилась к смягчению наказаний за беспаспортность. Тем не менее начиная с 1859 и по 1886 г. постоянно создавались Паспортные комиссии, занимавшиеся пересмотром правил, регулировавших свободу передвижения.

Первая Паспортная комиссия в составе 12 человек открыла работу в 1859 г. при МВД под председательством чиновника министерства, известного экономиста И. В. Вернадского. В неё вошли либерально настроенные чиновники — сотрудники МВД, губернаторы — и П. А. Шувалов, в 1859 г. петербургский обер-полицмейстер. Несмотря на это, работа Комиссии не привела к послаблениям паспортного режима. До 1861 г. препятствием было неопределённое положение крестьян, а затем — после отмены крепостного права — сохранение подушной подати и рекрутской повинности. Положения 19 февраля способствовали сохранению паспортной системы с той поправкой, что ответственность за поступление податей и несение повинностей, недопущение ухода в город трудоспособного населения перешли от помещиков к «миру» — должностным лицам, избиравшимся сельскими обществами. Именно «мир» после 1861 г. разрешал крестьянину получать паспорт, за которым необходимо было ехать в уездный город. По инициативе министра внутренних дел П. А. Валуева было сделано лишь незначительное послабление в порядке выдачи паспортов крестьянам — Главный комитет об устройстве сельского состояния разрешил волостным правлениям покупать паспортные бланки, самостоятельно заполнять их и выдавать отъезжающему на заработки крестьянину. Паспортная комиссия попыталась инициировать отмену обременительного для крестьян паспортного сбора и направила запрос в работавшую одновременно с ней первую Податную комиссию. Однако последовал отрицательный ответ — Податная комиссия не могла одобрить этот шаг в условиях финансового кризиса. После этого отказа Паспортная комиссия выпустила своеобразный отчёт — труды (материалы Комиссии), уместившиеся в одном томе, — и фактически прекратила свою работу.

Гораздо более активной в обсуждении паспортного вопроса оказалась публицистика. Работа первой Паспортной комиссии активизировала выступления в прессе. Публицисты предлагали усовершенствовать паспорт, заменив словесное описание владельца его фотографическим изображением (как это делалось в Англии). Особенностью этой публицистической дискуссии было обсуждение судьбы паспорта с экономической точки зрения; о том, что свобода передвижения является естественным правом человека, упоминать было запрещено.

После покушения Д. В. Каракозова на Александра II 4 апреля 1866 г. последовало высочайшее повеление о неукоснительном соблюдении паспортных правил, предписывавших владельцам гостиниц отмечать паспорта постояльцев в полиции.

Неурожай и голод 1867—1868 гг. способствовали возвращению руководства МВД к паспортному вопросу. Население голодающих губерний стремилось найти заработки в других регионах, усилилось стихийное переселенческое движение, что, очевидно, заставило министра внутренних дел А. Е. Тимашева направить в Государственный совет разработанный в министерстве проект паспортной реформы. Правда, речь в нём шла не о послаблениях для податных сословий, а об облегчении паспортного режима для тех, кто не нёс податное бремя. Предлагалось отменить разрешительный принцип на отъезд с места постоянного жительства для дворян, позволить им иметь при себе не паспорт, а любой удостоверявший их личность документ. Также предлагалось выдавать женщинам в случае передвижения отдельно от своих семейств особые бессрочные виды от отца или мужа. Однако председатель Государственного совета вел. кн. Константин Николаевич не дал этому проекту хода, доложив своему августейшему брату, что необходимо повременить, пока не будет представлен более обстоятельный проект. Этот шаг великого князя стал поводом к созданию следующей Паспортной комиссии, теперь уже при Государственном совете.

Вторая Паспортная комиссия открыла работу в 1869 г. при Государственной канцелярии (канцелярии Госсовета). Помимо сотрудников Канцелярии, в неё вошли представители II (Кодификационного) и III (Корпус жандармов) Отделений СЕИВК, МВД, министерств финансов и юстиции. Председательствовал государственный секретарь Д. М. Сольский. В задачи Комиссии входил пересмотр проекта А. Е. Тимашева. Пока длилась работа Паспортной комиссии, произошла отмена рекрутской повинности, но подушная подать и община продолжали существовать. К 1875 г. Комиссия представила весьма скромный проект под названием «Об облегчениях по паспортной части». В соответствии с ним лица неподатных сословий могли передвигаться, имея при себе любые удостоверения личности. Для лиц податных сословий паспорт сохранялся, но они могли в случае необходимости сослаться на показания свидетелей, пользующихся доверием полиции. При этом «облегчения» не распространялись на обе столицы, окраины империи, инородцев, ссыльных и т. п.

Члены Госсовета негативно отнеслись к этому проекту. Было предложено подождать окончания работы Валуевской комиссии, работавшей параллельно с Паспортной и готовившей закон о найме рабочих (прежде всего сельскохозяйственных) и прислуги. Комиссия П. А. Валуева рассматривала возможность замены паспорта (без которого нельзя было наняться на работу) рабочей книжкой, где имелись бы отметки о предыдущей трудовой деятельности работника. Такая мера позволила бы избежать найма недобросовестного рабочего.

Но паспортному вопросу в конце 1870-х гг. не суждено было дождаться своего разрешения. Русско-турецкая война отвлекла заботы правительства от этой темы, а последовавший за войной внутриполитический кризис вывел на первый план полицейскую функцию паспорта, позволявшую разыскивать активизировавшихся участников революционного движения. При этом финансовый кризис отчётливо выявил издержки паспортной системы. Возглавивший в феврале 1880 г. Верховную распорядительную комиссию  М. Т. Лорис-Меликов во всеподданнейшем докладе 11 апреля одним из пунктов своей программы назвал пересмотр паспортной системы. В то же время экономист Н. Х. Бунге предложил программу преодоления финансового кризиса. По его мнению, увеличению государственных доходов могло способствовать развитие производительных сил страны, устранение препятствий на этом пути, в том числе и паспортной системы. Именно Н. Х. Бунге сумел убедить нового монарха, Александра III, в необходимости продолжения разработки паспортной реформы. В феврале 1886 г. была создана третья Паспортная комиссия. Закон 3 июня 1894 г. (появившийся в результате её работы) внёс облегчения в условия выдачи паспорта, однако российское самодержавие так и не решилось на его отмену, паспорт сохранил своё действие до конца существования монархии^[272].

В Российской империи паспорт стал реальным выражением проблем взаимоотношений государства и личности, объёма прав личности и власти, влияния этих обстоятельств на степень развития экономики и существо государственной политики. На паспортной политике второй половины XIX в. отразились те реальные изменения, которые привнесла отмена крепостного права в русскую экономическую и общественную жизнь. Сохранение в неприкосновенности паспорта в эпоху Великих реформ позволяет судить и о степени самоограничения власти, и о пределах личной свободы основной массы населения страны — крестьянства².

Проекты создания всесословной волости

Вопрос о свободе передвижения крестьян был связан не только с паспортным законодательством, но и с общинным землевладением. Реформаторы, выступавшие с критикой общины, выдвигали предложения по созданию всесословной волости. Анализируя эти идеи, В. Г. Чернуха подчёркивала, что они «не поддаются безоговорочному отнесению их в разряд либеральных или консервативных»^[273].

Редакционные комиссии, несмотря на существовавшие в них разногласия по организации местного управления после отмены крепостного права, пошли по пути создания сословного крестьянского самоуправления и сословной волости^[274].

Положения 19 февраля вместо вотчинной конторы, осуществлявшей управление крестьянами от лица помещика, которому они принадлежали, вводили двухступенчатое «общественное управление».

Первой ступенью было сельское общество, второй — крестьянская волость. Она объединяла несколько сельских обществ, население волости охватывало от 300 до 2000 человек, граница проходила в радиусе 12 вёрст от волостного управления.

Волостное управление состояло из волостного схода (должностные лица сельских обществ, волости и представители от каждого десятка крестьянских дворов), волостного старшины и волостного суда.

В функции волостного схода входили выборы должностных лиц, контроль за их деятельностью, определение волостных сборов и повинностей, раскладка рекрутов.

Но уже через год, в связи с разработкой Земской реформы, возникла идея волостного земства как первого звена вертикали самоуправления, вершиной которого могло бы стать центральное представительное учреждение (например, Земская дума).

Создание волостного земства предполагало наличие волости, охватывающей представителей всех сословий. Однако Земское положение 1864 г. не включало пункта о создании волостного земства.

Новый этап обсуждения этого вопроса пришёлся на 1869—1875 гг. и был связан с активизацией «аристократической партии». Оживлению оппозиционных настроений поместного дворянства способствовали покушение Д. В. Каракозова, осознание помещиками последствий Крестьянской реформы, неурожаи и голод 1867—1868 гг. Тогда же осторожная критика сословной волости прозвучала на заседаниях Сельскохозяйственной комиссии под председательством П. А. Валуева.

В этот период появились как консервативный, так и либеральный проекты всесословной волости. Консервативный вариант был связан с попытками создания из дворянства политически активного сословия, живущего в уезде согласно своим представлениям и совершающего визиты в столицу для участия в решении государственных проблем. Такой «русский лендлорд» видел себя волостным старшиной всесословной волости. Подобная мысль была высказана в 1867 г. в записке псковского губернатора Б. П. Обухова. Это сочинение пришлось по душе шефу жандармов  П. А. Шувалову, вынашивавшему в то время свою программу сплочения консервативных сил. Псковский губернатор был вызван в столицу и назначен товарищем (помощником) министра внутренних дел. В ответ на это последовала реакция противников охранительноконсервативного течения — кн. А. И. Васильчикова и известного славянофила Ю. Ф. Самарина, полагавших, что отступление от либеральных реформ приведёт к усилению революционного движения. Опасаясь, что за назначением Б. П. Обухова товарищем министра МВД последует смена правительственного курса, свёртывание реформаторства, кн. А. И. Васильчиков и Ю. Ф. Самарин опубликовали в 1868 г. записку псковского губернатора. Кн. А. И. Васильчиков во второй половине 1872 — ноябре 1873 г. подготовил сочинение «Тайная полиция в России», сохранившееся среди бумаг его семейного архива. Отставка П. А. Шувалова с поста начальника III Отделения сняла угрозу преобладания консервативного течения в правительственных кругах, поэтому публиковать эту работу кн. А. И. Васильчиков не стал^[275].

Проекты создания всесословной волости предлагали в тот период и другие оппозиционные деятели — гр. В. П. Орлов-Давыдов, Д. Н. Губарев. Согласно этим планам всесословная волость должна была объединять всех местных землевладельцев, участвовавших в волостных сходах, где избирался глава волости — очевидно, представитель поместного дворянства. Таким образом, крестьянство ставилось под контроль помещиков. При этом всесословная волость не включалась в систему земских учреждений. Правда, часть землевладельцев отмечала недостатки этих проектов. Д. Н. Губарев предупреждал, что на волостных сходах всесословной волости крестьяне, составляющие большинство, постараются переложить налоги и сборы на помещика. Ещё одним аргументом была малочисленность помещиков, что затрудняло поиски «волостеля». Б. Н. Чичерин, критикуя проекты «аристократической партии», заметил, что не пойдёт в волостные старшины, а жить под начальством мужика не желает^[276].

В отличие от консервативного, либеральный вариант всесословной волости рассматривал её как мелкую земскую единицу, поставленную в основание здания народного представительства в России, увенчать которое должно было центральное представительное учреждение (дума или парламент). Этот вариант поддерживали земские деятели. Председатель Петербургской губернской земской управы П. Л. Корф даже разослал приглашения председателям губернских управ на нелегальный земский съезд в 1872 г., где в повестке дня первое место занимал пункт об устройстве всесословной волости^[277].

Несмотря на то что для обсуждения проектов всесословной волости Петербургское дворянское собрание создало специальную комиссию, провести согласованный проект всесословной волости в середине 1870-х гг. дворянству не удалось.

В 1877—1878 гг. русско-турецкая война вытеснила из общественных дискуссий эту проблему. Неудачи на Балканском фронте способствовали нарастанию внутриполитического кризиса, усилению революционного движения. Перед самодержавной властью встала угроза народного выступления, и в этих условиях правительственные круги вернулись к обсуждению консервативного варианта всесословной волости. В 1878—1879 гг. в Особых совещаниях под председательством П. А. Валуева — экстраординарных комиссиях, создававшихся для поисков мер по стабилизации положения в стране, — в качестве средства успокоения сельского населения предлагалось устройство всесословной (территориальной) волости под контролем местного помещика.

Либеральный вариант всесословной волости получил развитие в программе М. Т. Лорис-Меликова, включавшей пункт о развитии местного — земского — и центрального самоуправления — комиссий представителей при Госсовете. На этот раз правительство рассматривало волостное земство и всесословную волость как одну проблему. В циркуляре, изданном министром внутренних дел 22 декабря 1880 г., содержалось распоряжение созвать чрезвычайные земские собрания для обсуждения вопроса о целесообразности преобразования местных земских учреждений. Но земские собрания смогли собраться только после 1 марта 1881 г., когда уже произошла смена правительственного курса, и в политические планы Александра III не входило развитие самоуправления.

Вместе с тем с 1880-х гг. в либеральной печати началось активное обсуждение проблемы всесословной волости, продолжившееся в начале XX в. Создание всесословной волости предусматривалось программой П. А. Столыпина, но так и не было реализовано.

Проект о волостном земстве обсуждался российской политической элитой накануне Первой мировой войны, но, как и другие преобразования, был отложен.

«Утраченная альтернатива»: программа подготовки наследника престола

Одна из ключевых особенностей самодержавия заключалась в идее непрерывности власти, подразумевающей, что императорский престол не должен оставаться незанятым. Эта идея ставила перед правящим монархом задачу обеспечения государства наследником, обозначенную создателем Российской империи Петром I в указе 1722 г. о престолонаследии. Такая формулировка стала почвой для дворцовых переворотов, последовавших за кончиной царяреформатора и продолжавшихся в течение первой четверти XVIII в. Однако Павел I, издав Учреждение об императорской фамилии и Акт о престолонаследии 5 апреля 1797 г., казалось, к концу столетия решил проблему. Эти документы чётко определяли порядок передачи власти по мужской линии, подразумевая, что наследником престола становится старший сын монарха. В Акте о престолонаследии был обозначен и возраст совершеннолетия наследника — 16 лет.

Тем не менее в первой четверти XIX в. вопрос о порядке передачи престола вновь становится актуальным из-за тайного отречения вел. кн. Константина Павловича, создавшего в 1825 г. ситуацию междуцарствия. Лишь рождение наследника у Николая I, а затем у Александра II снимает проблему престолонаследия с повестки дня. У Александра II было шестеро сыновей, старшему из которых — вел. кн. Николаю Александровичу — был предназначен царский трон. Однако судьба распорядилась иначе. Способный юноша, подававший большие надежды, скончался в возрасте двадцати двух лет от спинномозгового менингита. Вместе с ним были погребены надежды передовой части российского общества на продолжение реформаторского курса. Второй сын Александра II, получивший после кончины старшего брата титул цесаревича и ставший наследником престола, был его полной противоположностью. Так оказалась утраченной ещё одна альтернатива царствования Александра II. Современная историография не обошла вниманием личность вел. кн. Николая Александровича. Т. Вербицкая написала его биографию^[278], В. Г. Чернуха подвергла научному анализу альтернативную программу подготовки наследника престола^[279].

Первый серьёзный и системный подход к подготовке будущего монарха в истории Российской империи представляет план графа Н. И. Панина, проявившего себя на дипломатической службе и в 1760 г. назначенного воспитателем шестилетнего вел. кн. Павла Петровича, внучатого племянника императрицы Елизаветы Петровны. До этого времени попадание на российский престол было делом случая, никакой специальной подготовки самодержцы эпохи дворцовых переворотов не получали. Лишь в середине XVIII в., после рождения Павла I, российские императоры начинают задумываться о том, какими качествами должен обладать будущий монарх, можно ли воспитать и развить эти способности и что для этого нужно делать.

План, составленный Н. И. Паниным, был разработан в духе эпохи Просвещения и преследовал цель воспитания «государя боголюбивого, правосудного и милосердого», заботящегося о попечении народного благосостояния. Помимо общих слов о ежедневных примерах, «наставляющих к добру» или «отвращающих от зла», план содержал конкретные рекомендации. Во-первых, выбор наставника, имеющего внятную и ласковую речь, прямую и бескорыстную душу, здравый рассудок, чуждого суеверий. Во-вторых, набор предметов, изучать которые предстояло будущему государю. На раннем этапе — история, Священное Писание, словесность и логика в виде упражнений в изложении мыслей, французский язык и «кавалерские экзерциции» (этикет, танцы, верховая езда), рисование. Позднее (Панин не оговаривает, в каком именно возрасте) должны были добавиться познание коммерции, казённых дел, политики внутренней и внешней, войны морской и сухопутной, учреждений мануфактур и фабрик и прочих частей, составляющих правление государства. В-третьих, выделение определённой суммы великому князю на приобретение книг, предметов искусства и оплату труда учителей. В-четвёртых, ограждение великого князя от излишней роскоши, забота о его окружении, в которое должны были войти «кавалеры» «благородных сентиментов, добрых нравов и обычаев»^[280]. План воспитания наследника, составленный Паниным, сегодня выглядит скорее как набросок, руководство к действию, чем как детально продуманная и разработанная система.

Павел Петрович унаследовал от отца склонность к военным занятиям. Повидимому, он был не расположен к однообразной и монотонной деятельности, скучал на приёмах, устраиваемых императрицей, а военные упражнения давали выход его импульсивности. К тому же наследник в восьмилетнем возрасте получил первое воинское звание: в 1762 г. стал генерал-адмиралом, а в 1772 г. полковником кирасирского полка. Всё это предполагало серьёзную подготовку к военной службе, которой в ту эпоху отдавалось предпочтение перед гражданской. В возрасте 11 лет цесаревич впервые принял участие в красносельских маневрах, и лагерная жизнь произвела на него неизгладимое впечатление. С течением времени военный мир стал той областью, где он смог найти применение своим способностям. Тяга к военным занятиям передалась по наследству не только сыновьям Павла I, но и его отдалённым потомкам. Не случайно представители мужской линии дома Романовых в XIX в. воспринимали своё положение как военную службу.

Образовательное движение, начатое в середине XVIII в., получило продолжение в подготовке следующего наследника престола, будущего императора Александра I, заниматься ею было поручено швейцарцу Ф. Лагарпу. Необходимость систематической подготовки преемника хорошо осознавал следующий император — Николай I, в своё время получивший преимущественно военное образование. «В XIX в. монархия уже не могла руководствоваться одним лишь правом на престол, а должна была поддерживать престиж власти профессионализмом, образованием, способностями верховной власти. Поэтому обучение наследников престола в это время в России начинало быть продуманным и гармоничным, хотя и не лишённым издержек»^[281]. Обучение вел. кн. Александра Николаевича началось в семилетнем возрасте, и занимался им целый штат преподавателей под руководством В. А. Жуковского. Целью наставника было воспитание образцового человека, превыше всего ставящего закон и справедливость, требовательного к самому себе, по-христиански решающего политические проблемы. Учебный процесс состоял из трёх этапов: с 8 до 13 лет — приготовительный (начальное образование), с 13 до 18 лет — «учение подробное» (среднее образование), с 18 до 20 лет — «учение применительное» (приближенное к университетскому образованию изучение предметов, необходимых для государственной деятельности). На третьем этапе, в 1837 г., вел. кн. Александр Николаевич первым из российских наследников престола предпринял семимесячное путешествие по стране, доехав до Тобольска. После этого последовало европейское путешествие в 1838—1839 гг., а затем цесаревич приступил к освоению практической государственной деятельности, присутствуя на заседаниях высших органов власти^[282].

После воцарения Александра II образованная часть российского общества ощутила потребность принимать участие в политической жизни, полагая, что воспитание наследника престола является её неотъемлемой частью. Во второй половине 1850-х гг. в публицистике начинается обсуждение совершенно новой темы — подготовка цесаревича, его обучение. «Обсуждение вопроса о подготовке наследника престола к царствованию явилось проявлением общественной борьбы за перемену если не самой формы правления, то, во всяком случае, перемену поведения этой власти по отношению к обществу»^[283].

В раннем детстве вел. кн. Николай Александрович получил традиционное для всех великих князей воспитание: его и младшего брата (будущего императора Александра Александровича) опекали нянюшки-англичанки и специально назначенные военные. Великие князья обучались под руководством В. Н. Скрипицыной чтению и письму, началам арифметики и священной истории.

Военные воспитатели под руководством генерал-майора Н. В. Зиновьева и полковника Г. Ф. Гогеля преподавали военное дело. Маленькие великие князья носили полковые мундиры, стояли на часах в дни торжеств, скакали верхом на парадах. Начальник Канцелярии министра императорского двора А. А. Мосолов с особой гордостью вспоминал, что «все великие князья с малолетства приучены стоять часами в так называемом «серкле», порядке весьма утомительном»^[284], т. е. во время парадных обедов наравне со взрослыми выстаивать продолжительное время в зале, пока члены императорской фамилии обходят по очереди приглашённых и беседуют с ними. Военная подготовка наследника была обязательной, «самодержавная монархия в сильнейшей степени опиралась на военную силу, и прочность власти в немалой мере зависела от личных отношений лиц императорской семьи с военными, с армией. Все великие князья в знак этой связи с момента рождения зачислялись в самые славные полки и назначались шефами других, тоже отличившихся»^[285].

Традиционно великим князьям подбирались товарищи для игр — их сверстники, дети из дворянских семейств, близких ко двору. Эти связи сохранялись на всю жизнь. Дружеские отношения, возникшие в детстве, связывали императора Александра III и графа С. Д. Шереметева, представителя старинной российской аристократии. В своих воспоминаниях С. Д. Шереметев описал детские вечера, которые раз в неделю устраивали военные наставники великих князей. «В воскресенье около 3-х часов обыкновенно приезжал придворный лакей с приглашением на вечер к Великим Князьям, к 5¹/₂ часам. С каким нетерпением ожидалось это приглашение! Целую неделю бывало ждёшь и не дождёшься, как бы выбраться из дому, где я постоянно находился в совершенном одиночестве. Сколько предположений, планов составлялось на воскресенье! И вот наступал заветный час, меня облекали в гусарскую курточку (гусарские курточки были изобретены Императором Николаем, и так как Великие Князья постоянно их носили, то и нам дано было позволение их надевать во всякое время, меня забавляло всегда, что по фуражке солдаты на улице, а иногда и офицеры принимали меня за Великого Князя и отдавали честь; в сущности, это было не что иное, как ливрея), закутывали, сажали в закрытую карету и отвозили во дворец.

Великие Князья Николай, Александр и Владимир занимали тогда ту половину дворца, окна которой отчасти глядят на большую площадь, отчасти на Большую Миллионную, а потому приезжали мы всегда к Комендантскому подъезду. Ровно в 5¹/₂ вся молодёжь была уже собрана, и ожидали появления Великих Князей. Нас было довольное количество, и народ довольно буйный.

Тут были Козлов, два Мейендорфа, Олсуфьев, два Адлерберга, двое Барятинских (сыновья Кн[язя] Анатолия Ивановича), Опочинин, Юрьевский, Ламберт, Толстой, Барятинский (сын Кн[язя] Владимира), двое Дадианов. Я здесь называю решительно всех, но в первые годы нас было гораздо меньше. <…>

В 6 часов ровно приходили Великие Князья от Царского стола и начиналась потеха… В 9 часов сановитые «наставники», генералы Гогель и Казнаков, заявляли о прекращении игр, причём употреблялась лаконическая по выразительности фраза: «Прощайтесь с гостями». Волей-неволей расходились. Князья отправлялись к Государю, мы же оставались ещё некоторое время в ожидании своих «менторов», причём обыкновенно происходили жаркие прения и рассуждения о впечатлениях вечера. С большим трудом нас разнимали и отвозили каждого восвояси.

Вечера эти начались в царствование Императора Николая Павловича, во время Крымской войны…

Под впечатлением первых побед (слухи о которых доходили и до нас) молодёжь находилась в самом воинственном настроении духа. Государь весьма часто приходил к Великим Князьям и принимал иногда деятельное участие в играх, присутствовал при смене караулов, играл вместе в мяч и т. п. Это его, видимо, забавляло. Могу сказать, что в эти первые годы приезжать к Великим Князьям доставляло истинное удовольствие. Мы были детьми, и каждый веселился, как умел, не очень стесняясь приличиями света и без малейшего желания быть выскочкою»^[286].

В 1855 г. вел. кн. Николаю Александровичу исполнилось 12 лет. При смене царствований он официально получил статус наследника престола. А. Ф. Тютчева, фрейлина императрицы Марии Александровны, передала в дневнике забавный эпизод из детства великих князей, произошедший в марте 1855 г. «Маленький великий князь Николай Александрович говорил с важным видом: «Папа теперь так занят, что он совершенно болен от усталости. Когда дедушка был жив, папа ему помогал, а папе помогать некому: дядя Константин слишком занят в своём департаменте, а дядя Никс и Миша слишком молоды, а я слишком ещё мал, чтобы помогать ему». На что его брат Александр с живостью ответил: «Дело не в том, что ты слишком мал, ты просто глуп». — «Это неправда, что я глуп, — возразил наследник с сердцем, — я только слишком мал». — «Нет, нет, ты просто слишком глуп». Наследник престола, выведенный из терпения этим непочтительным утверждением, схватил подушку и бросил её в спину своего брата. Вел. кн. Алексей [младший брат. — Прим. авт.] счёл уместным принять сторону оппозиции и в свою очередь стал кричать во всё горло: «Ты глуп и просто глуп». Возникла драка, и няням пришлось вмешаться, чтоб восстановить мир, и наследник удалился, сильно обиженный недостатком доверия со стороны братьев к его способностям к управлению»^[287]. Поведение вел. кн. Николая Александровича показывает, что уже в детстве он осознавал своё особое положение в императорской фамилии. «Готовность императорской семьи идти на преобразования и перемены выразилась и в том, что она стала искать наставника наследника престола среди людей нового поколения, носителей созвучных времени идей»^[288]. Выбор наставников для наследника престола Александр II передоверил императрице Марии Александровне, настроенной более решительно на поворот в системе подготовки будущего самодержца и полагавшей, что его профессионализм станет гарантией прочности самодержавия. Женщины семьи Романовых (императрица и жёны великих князей) играли особую роль в осуществлении преобразований второй половины XIX в., интересовались государственными делами и участвовали в них.

Великая княгиня Елена Павловна, Вюртембергская принцесса, вдова вел. кн. Михаила Павловича, младшего брата императора Николая I, имела явный интерес и вкус к политике, пользовалась особым уважением в императорской фамилии. Во второй половине 1850-х — начале 1860-х гг. её петербургский дом — Михайловский дворец, являвшийся культурным и общественным центром, превратился в политический салон, где в свободной обстановке происходили встречи императора и императрицы с общественными деятелями, публицистами, людьми с современными идеями, способными чиновниками. В её имении Карловка Полтавской губернии была опробована модель отмены крепостного права.

Императрица Мария Александровна также внесла свою лепту в реформаторскую политику Александра II. Она в полной мере разделила с ним государственные обязанности. Современники отмечали её образованность, ум, чувство такта; некоторые находили, что она гораздо умнее своего супруга. Во второй половине 1850-х гг. Мария Александровна встречалась с кандидатами на государственные должности и доводила до их сведения намерения монарха. Императрица неизменно присутствовала на обедах, куда приглашались государственные и общественные деятели, вела с ними беседы на злободневные темы, показывая свою осведомлённость в вопросах внутренней и внешней политики^[289].

По поручению монархини в апреле 1856 г. министр иностранных дел кн. А. М. Горчаков составил записку о воспитании наследника. Выбор наставников из представителей дипломатического корпуса был, вероятно, обусловлен тем, что они имели возможность изучить европейскую систему обучения и воспитания, могли оценить место России в мировом сообществе, понимали, какими качествами должен обладать политический лидер, чтобы вести страну по пути прогресса. «Программа А. М. Горчакова — замечательный документ либеральной идеологии тогдашних «шестидесятников», свидетельство усилий интеллектуалов модернизировать государственную власть»^[290]. Министр предлагал демократизировать образование цесаревича, переориентировать его с военной подготовки на светское обучение, сформировать европейски образованного человека, при этом хорошо знающего страну, которой он будет управлять, взвешенного и трезвомыслящего политика. А. М. Горчаков развил в записке своё понимание патриотизма как качества, которым должен обладать правитель: «Призванный царствовать над Россиею, наследник должен с русским сердцем соединить ум европейский. Чем более он любит отечество, тем менее должен он закрывать глаза на его недостатки, на сильные и слабые стороны сравнительно с друзьями и недругами. Пусть в нём созреет убеждение, что Россия, несмотря на свою обширность и на свойственные ей особенности, не составляет исключения, но заключает в себе всё, что есть хорошего и дурного во всём мире. Она подвержена тем же основным природным законам, потому что под разными видами и в различных степенях человек и его потребности одни и те же»^[291].

А. М. Горчаков взял за основу программу В. А. Жуковского, модернизировав её в соответствии с требованиями времени. Он предлагал обучать наследника не изолированно, а в университете (как это происходило в Великобритании), а затем возложить на него исполнение практических обязанностей крупного чиновника, например генерал-губернатора. «С наследственного права акцент переносился на профессиональную подготовку»³.

Под влиянием императрицы Александр II одобрил план  А. М. Горчакова. Должность главного наставника в 1856 г. получил дипломат В. П. Титов, выпускник Московского университета, человек европейской ориентации, вызывавший симпатии либеральной части общества. На место учителя истории он предложил одного из лидеров либерального лагеря —  К. Д. Кавелина. Летом 1857 г. К. Д. Кавелин изложил императрице свой взгляд на воспитание наследника, отметив её компетентность в педагогических вопросах, и приступил к исполнению обязанностей преподавателя. Однако очень скоро он получил отставку.

Смена преподавателей проходила на фоне развернувшейся в обществе дискуссии по вопросу о воспитании наследника. На первых порах эта дискуссия приняла традиционную российскую форму, сложившуюся в условиях жёсткой цензуры и отсутствия парламентской трибуны, — рукописное послание, не только предназначенное адресату, но и широко распространявшееся автором. Такое письмо направил В. П. Титову профессор Московского университета М. П. Погодин, также претендовавший на место учителя цесаревича. В рукописи содержались справедливые критические замечания и дельные предложения. М. П. Погодин выступал против изолированности наследника от общества и реальной жизни, обилия ритуалов, окружающих юношу, военного уклона. Со всем этим были согласны В. П. Титов и К. Д. Кавелин. М. П. Погодин пошёл на следующий шаг — в 1858 г. он опубликовал своё письмо в «Русском заграничном сборнике», вызвав негодование Александра II. Общество заявило о своём праве вмешиваться в частную жизнь императорской фамилии и одновременно решать вопросы государственной жизни, против чего император решительно возражал. Его позиция в вопросах воспитания была ближе к традиционной.

В то же время он испытывал колебания в определении внутриполитического курса, понимая, что необходимо решиться на преобразования, и одновременно опасаясь, что слишком резкие действия в этом направлении могут вызвать общественное возбуждение. Последней каплей стала публикация в журнале «Современник» статьи К. Д. Кавелина «О новых условиях сельского быта». По мнению императора, прилагавшего массу усилий, чтобы довести до конца крестьянскую реформу, учитель наследника не может публично выражать свои взгляды, открыто проявлять симпатии к одной из «партий», ведущих борьбу по крестьянскому вопросу.

После объяснения с императрицей (весьма неприятного для обоих супругов) Александр II взял процесс обучения наследника в свои руки. Наставником цесаревича был назначен немецкий педагог Ф. А. Гримм, воспитатель младших братьев императора, к которому благосклонно относилась вдова Николая I, императрица Александра Фёдоровна. Либеральное общество расценило этот шаг как поворот власти к традиционному курсу. Издатель «Колокола» А. И. Герцен обратился со страниц своей газеты, которую читали император и императрица, с открытым письмом к Марии Александровне. В этой публикации отразились и новый взгляд на воспитание будущего монарха, и те чаяния, которые возлагала на него либерально мыслящая часть общества.

«По несчастию очень многое в судьбах самодержавных монархий зависит от личности царя… До сих пор воспитание наследника престола в Ваших руках, года через два оно ускользнёт из них.

Подумайте об этом… одна — когда шум дворцовый уляжется, когда весь этот ненужный вихрь приёмов, пустых речей, пустых ответов успокоится… и Вы — женщина и мать — останетесь одна с Вашей совестью… Подумайте тогда о великой ответственности, о великом долге, лежащем на Вас…

О Вас говорят, что Вы умны, что современное веяние недаром проходило сквозь двойные рамы Зимнего дворца, о Вас говорят, что Вы желаете освобождения крестьян. Это очень много.

Вы любите Россию, это не может быть иначе. Как же Вам не любить ту страну, которая окружила Вас всеми благами, надела на Вас императорскую мантию. И это не всё; у Вас с народом образовалась другая связь. Корона, падшая на главу Вашу в мрачную годину войны и внутреннего запустения, представляла для народа исход к новой жизни. Он с детской верой встретил новое царствование. <…> Участвовать в росте и судьбах такого народа — огромное, великое дело.

Вам Ваше сердце матери давно указало, что Вы можете сделать, чем Вы должны благодарить народ. Вы сделали опыт спасти Вашего сына, будущего царя, от худшего воспитания в свете, от воспитания великокняжеского, т. е. солдатского, окружённого военной дисциплиной и немецким клиентизмом. Вся Россия радовалась, услышав, что люди высокого, и притом штатского образования, призваны Вами. Многие думали даже, что увидят Вашего сына на лавках Московского университета… И увидят его там без пикета генерал-адъютантов, без прикрытия тайной и явной полиции… И мы издали благословляли Вас. …Но Вы-то зачем так скоро изменили своё мнение и так запнулись на первом шагу? Зачем же в деле такой важности Вы не только допустили, чтобы закулисная интрига, подтасованная в застенке Третьего отделения, вытолкнула из учебной Вашего сына людей, на которых Россия и Вы смотрели с доверием, но допустили, чтоб их место занял какой-то бездарный немецкий школяр?

Ведь не Гессен-Дармштадтского наследника Вы ему вверяете… Чему научит этот чужой Вашего русского сына?..

Да будь он кто-нибудь другой, нам дела не было бы до него; мы знаем, что бо^льшая часть аристократических детей у нас воспитывается очень дурно. Но ведь с его развитием связаны судьбы России, и вот оттого-то у нас на душе тяжело…

Звание русского царя не есть военный чин. Пора оставить дикую мысль завоеваний, кровавых трофей, городов, взятых приступом, разорённых деревень, потоптанных жатв… Всё, что требует Россия, — основано на мире, возможно при мире; Россия жаждет внутренних перемен, ей необходимо новое гражданское и экономическое развитие, а войско и без войны мешает тому и другому. Войско — разорение, насилие, притеснение; его основание — безмолвная дисциплина; солдат потому и вреден гражданскому порядку, что не рассуждает, с него снята ответственность, отличающая человека от животного.

Научите Вашего сына носить фрак, перечислите его в гражданскую службу. Вы сделаете ему великое благо. Займите его ум чем-нибудь более благородным, нежели вечная игра в солдаты; учебная наследника престола не должна походить на кордегардию…

Не думайте, чтоб, увлечённые сентиментальностью, мы хотели сказать, что военная наука и военное ремесло бесполезны для наследника. Нет! Печальная необходимость — середь мира держать себя наготове к отпору — обуславливает необходимость военного устройства. Готовясь быть главою государства, наследник должен знать и военную часть, но как часть, финансовые и гражданские вопросы, судебные и социальные имеют гораздо больше прав на то, чтоб он их знал, и знал хорошо»^[292].

Дискуссия, развернувшаяся в публицистике по вопросам воспитания наследника, была одним из аспектов обсуждения в российском обществе проблем образования. Вторая половина XIX в. стала временем быстрого развития отечественной педагогики, появления новых учебных заведений и новаторских приёмов обучения. В этих условиях возвращение к рутинным формам образования наследника престола было уже невозможно. Вероятно, это обстоятельство повлияло на скорую отставку Гримма, к тому же его отношения с воспитанником не сложились.

В 1859 г. наступило совершеннолетие вел. кн. Николая Александровича (ему исполнилось 16 лет), событие первостепенной важности в жизни императорской фамилии и Российского государства. В этот момент наследник приносил особую присягу своему родителю и вступал во взрослую жизнь, начиналась его серьёзная теоретическая подготовка к будущей деятельности. Внешне это выразилось в отделении цесаревича от младших братьев: ему были отведены три комнаты в так называемом Шепелевском дворце — павильоне между Эрмитажем и Зимним дворцом; при нём неотлучно находился полковник О. Б. Рихтер.

Вечера наследник проводил в гостиной императрицы, где его ожидали встречи с государственными деятелями, придворными, писателями, учёными. Великий князь готовился к светской жизни, учился вести беседу и держать себя в обществе. Новый план обучения наследника было поручено составить С. Г. Строганову, кандидатура которого была компромиссом между либеральным и консервативным направлениями. Новый наставник был известен как просвещённый руководитель Московского учебного округа, выдвинувшийся при Николае I.

Программа С. Г. Строганова строилась на принципах, разработанных В. А. Жуковским, в ней было отведено место и для общеобразовательных предметов (университетский курс юридических и филологических наук), и для военной науки (предметы из курса академии Генерального штаба). Обучение было домашним, к наследнику приезжали историки, правоведы, экономисты: И. Е. Андреевский, Ф. И. Буслаев, И. К. Бабст, К. П. Победоносцев, С. М. Соловьёв, М. М. Стасюлевич, Б. Н. Чичерин.

Завершением обучения стало, по традиции, трёхмесячное путешествие по России летом 1863 г., а в 1864 г. — по Западной Европе. Именно в ходе европейского путешествия выяснилось, что вел. кн. Николай Александрович неизлечимо болен. Недуг, оборвавший жизнь молодого человека, поставил точку в его подготовке и не дал возможности современникам и историкам оценить плоды самой обсуждаемой в российском обществе программы подготовки будущего монарха.

Программа подготовки вел. кн. Николая Александровича оказалась в числе упущенных альтернатив не только потому, что не состоялся монарх, который мог бы стать полной противоположностью Александру III. Модернизации программы обучения и воспитания наследника в той мере, в какой предлагали передовые общественные деятели, не произошло. Не была преодолена изоляция цесаревича — при прохождении университетского курса он не оказался вместе с представителями разных сословий на студенческой скамье. Военное образование по-прежнему составляло значительную долю программы. На рубеже XIX и XX вв. изменений в этом направлении не произошло, в образовательной программе будущего Николая II военный цикл был «особенно насыщен», наследник дважды проходил лагерные сборы^[293]. Не случайно в послужной книге одного из ливадийских полков Николай II в графе о сроке службы написал «до гробовой доски»^[294]. Предупреждение А. И. Герцена о том, что России необходимо новое гражданское и экономическое развитие, не было услышано властью.

Заключение

Современная историческая наука не стоит на месте, продолжается разработка проблем, обозначенных выдающимися отечественными историками второй половины XX в. — С. Н. Валком, П. А. Зайончковским, В. Г. Чернухой, В. С. Дякиным, Л. Г. Захаровой, Р. Ш. Ганелиным, Б. В. Ананьичем. Вместе с традиционными подходами всё чаще применяются инновационные, открытием становится не только (и даже не столько) новый обнаруженный документ или факт, но и иной взгляд на хорошо известное событие. Большое внимание уделяется повседневной жизни, человеку в истории. Современные историки расширяют понятийный научный аппарат, в него вводится новая терминология. Модернизация языка исторического исследования позволяет рассмотреть явления под новым углом зрения, расширить круг исследовательских проблем. Под влиянием историко-культурологического подхода в научной литературе всё чаще говорится о роли профессиональной бюрократии в механизме власти, целый ряд учёных определяет Российскую империю второй половины XIX в. как «бюрократическую монархию». Между тем решение многих историографических проблем внутренней политики второй половины XIX в. не может состояться без обращения к достижениям предшественников. Меняя угол зрения, современная историография не должна терять точку опоры.

Вторая половина XIX в. стала эпохой, в которую было разработано большое количество преобразований, но многие из них остались нереализованными. В пореформенную эпоху российская экономика испытывала острую нужду в аграрной программе, предусматривавшей решение переселенческого вопроса, облегчение паспортного законодательства, переход от общинного к участковому землевладению и создание всесословной волости. Однако все эти проблемы, помимо экономической составляющей, в Российской империи имели политическое значение. Политический аспект каждый раз становился тормозом в проведении назревших реформ.

Осуществление разработанных проектов оказывалось в прямой зависимости от готовности самодержавной власти пойти на модернизацию государственного устройства и управления. Преобразовательные планы XIX столетия в сфере государственного управления развивались по двум векторам — либо политическая реформа, предусматривавшая контроль за деятельностью бюрократического аппарата со стороны представительных органов, либо усиление административного надзора, все нити которого сходились в руках самодержца. Как показывает исторический опыт, наведение порядка в государственных структурах путём ужесточения контроля со стороны высшего руководства имеет лишь временный эффект. Сложный управленческий аппарат неминуемо выходит из-под власти такого правителя-автократа, возвращаясь к старым правилам игры. Поэтому российская система управления на протяжении всего XIX и даже XX столетия ходила по кругу, наступая на одни и те же грабли канцелярской волокиты, коррупции и сверхцентрализации. Изменить ситуацию могли лишь кардинальные преобразования, затрагивавшие форму правления, на что Александр II не пошёл.

К проектам, разработанным в царствование Александра II, правительственные круги неоднократно возвращались. Необходимо отметить, что в 1855— 1881 гг. обсуждались не только либеральные варианты преобразований, но и консервативные. И те и другие получили продолжение при преемниках Царяосвободителя. В царствование Александра III была проведена переселенческая реформа, внесены изменения, хоть и не радикальные, в паспортное законодательство. Вместе с тем закон о земских начальниках 1889 г. реализовал идею, предложенную «аристократической партией», — введение административного контроля над крестьянским обществом. Не случайно А. Д. Пазухин, предложивший создание института земских начальников в записке, попавшей в поле зрения министра внутренних дел Д. А. Толстого, повторил судьбу Б. П. Обухова — был немедленно вызван в Петербург и назначен товарищем министра. Попытки продолжить линию, начатую либеральными реформами, предпринимались в начале XX в., но это была тревожная попытка под давлением революций, когда время, отведённое самодержавной власти на модернизацию, было уже упущено.

Список сокращений

МГИ — Министерство государственных имуществ.

ОР РНБ — Отдел рукописей Российской национальной библиотеки.

ПСЗ — Полное собрание законов Российской империи.

РГИА — Российский государственный исторический архив.

СЕИВК — Собственная Его Императорского Величества Канцелярия.

Литература

1.                    XIX век в истории России: Современные концепции истории России XIX века и их музейная интерпретация // Труды ГИМ. — М., 2007.

2.                    Александр Второй: Воспоминания. Дневники. — СПб., 1995.

3.                    Александр II: Pro et contra. — СПб., 2013.

4.                    Ананьич Б. В., Чернуха В. Г. Чернильные перемены (Власть и общество: этапы расхождения) // Родина. — 1991. — № 11—12. — С. 108—111.

5.                    Ананьич Б. В., Чернуха В. Г. Партия контрреформ (третье поколение русских реформаторов, 1890—1900 годы) // Родина. — 1992. — № 2. — С. 30—35.

6.                    Ананьич Б. В., Чернуха В. Г. Первый шаг к революции // Родина. — 1991. — № 9—10. — С. 25—28.

7.                    Барыкина И. Е., Гусман Л. Ю. История как жизнь (памяти В. Г. Чернухи) // Российская история. — 2014. — № 5. — С. 173—184.

8.                    Валк С. Н. Внутренняя политика царизма в 80-х и начале 90-х гг. //

История СССР. Россия в период победы и утверждения капитализма (1856— 1894). Ч. 1. Социально-экономическая и политическая история. Материалы к обсуждению. — М., 1951.

9.                    Валуев П. А. Дневник П. А. Валуева, министра внутренних дел. В 2 т. — М., 1961.

10.                 Валуев П. А. Дума русского во второй половине 1855 года // Русская старина. — 1893. — Сентябрь. — С. 510—511.

11.                 Вербицкая Т. Несостоявшийся император. Великий князь Николай Александрович (1843—1865). — М., 2010.

12.                 Виленский Б. В. Судебная реформа и контрреформа в России. — Саратов, 1969.

13.                 Власть и реформы. От самодержавной к Советской России. — (Любое издание).

14.                 Ганелин Р. Ш. Совет министров, его политическая роль в Российской империи // Власть, общество и реформы в России: история, источники, историография: Материалы Всероссийской научной конференции 6—7 декабря 2006 года. — СПб., 2007. — С. 272—276.

15.                 Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864 г. — М., 1957.

16.                 Гессен И. В. Судебная реформа. — СПб., 1905.

17.                 Готье Ю. В. Борьба правительственных группировок и манифест 29 апреля 1881 г. // Исторические записки. — 1938. — № 2. — С. 241—299.

18.                 Готье Ю. В. Победоносцев и наследник Александр Александрович. 1865—1881 // К. П. Победоносцев: pro et contra. — СПб., 1996.

19.                 Григорьев С. И. Придворная цензура и образ верховной власти (1831— 1917). — СПб., 2007.

20.                 Дневник Д. А. Милютина. 1873—1882. В 4 т. — М., 1949.

21.                 Дневник Е. А. Перетца, государственного секретаря (1880—1885). — М.; Л., 1927.

22.                 Дневник государственного секретаря А. А. Половцова. В 2 т. — (Любоеиздание).

23.                 Долбилов М. Д. Рождение императорских решений: монарх, советник и «высочайшая воля» в России XIX в. // Исторические записки. — 2006. — № 9 (127). — С. 5—48.

24.                 Долгоруков П. В. Император Александр Николаевич. Его характер и образ жизни // Петербургские очерки. Памфлеты эмигранта. 1860—1867. — М., 1934.

25.                 Дякин В. С. Когда мы проскочили поворот // Знание — сила. — 1991. — № 2.

26.                 Зайончковский П. А. Военные реформы 1860—1870 годов в России. —

М., 1952.

27.                 Зайончковский П. А. Кризис самодержавия на рубеже 1870—1880-х годов. — М., 1964.

28.                 Зайончковский П. А. Отмена крепостного права в России. — М., 1968.

29.                 Записки князя Дмитрия Александровича Оболенского. — СПб., 2005.

30.                 Захарова Л. Г. Александр II и отмена крепостного права в России. — М., 2011.

31.                 Захарова Л. Г. Земская контрреформа. — М., 1968.

32.                 Захарова Л. Г. Самодержавие и отмена крепостного права в России. — М., 1984.

33.                 Зельдич Ю. В. Пётр Александрович Валуев и его время. — М., 2006.

34.                 Ивановский В. В. Государственное право. Известия и учёные записки Казанского университета. По изданию № 5 1895 года — №11 1896 года // Электронный ресурс Allpravo.ru

35.                 История дореволюционной России в дневниках и воспоминаниях. Аннотированный указатель книг и публикаций в журналах / Под. ред. П. А. Зайончковского. В 13 т. — М., 1976—1989.

36.                 Как сделана история // Новое литературное обозрение. — 2002. — № 56 (4). — С. 42—66.

37.                 Качалов Н. А. Записки тайного советника. — М., 2012.

38.                 Корнилов А. А. Крестьянская реформа. — СПб., 1905.

39.                 Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. — М., 2004.

40.                 Корнилов А. А. Общественное движение при Александре II (1855— 1881): Исторические очерки. — М., 1909.

41.                 Крестьянское движение в 1861 году после отмены крепостного права. Части I и II. Донесения свитских генералов и флигель-адъютантов, губернских прокуроров и уездных стряпчих / Сост. Е. А. Мороховец. — М.; Л., 1949.

42.                 Кропоткин П. А. Записки революционера. — М., 1966.

43.                 Кузьмин Ю. А. Российская императорская фамилия. 1797—1917. Биобиблиографический справочник. — СПб., 2005.

44.                 Ламздорф В. Н. Дневник 1891—1892. — М.; Л., 1934.

45.                 Лемке М. К. Эпоха цензурных реформ. 1859—1865. — СПб., 1904.

46.                 Лобачёва Г. В. Самодержец и Россия: Образ царя в массовом сознании россиян (конец XIX — начало XX века). — Саратов, 1999.

47.                 Ляшенко Л. М. Александр II, или История трёх одиночеств. — М., 2010.

48.                 Мемуары графа С. Д. Шереметева. — М., 2001.

49.                 Милютин Д. А. Воспоминания. 1865—1867. — М., 2005.

50.                 Милютин Д. А. Мысли о необходимых преобразованиях в управлении, в учебной части и в духовенстве // Милютин Д. А. Дневник. 1879—1881. — М., 2010.

51.                 Министерская система в Российской империи: К 200-летию министерств в России. — М., 2007.

52.                 Мироненко С. В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в. — М., 1989.

53.                 Мосолов А. А. При дворе последнего императора. Записки начальника Канцелярии министра двора. — СПб., 1992.

54.                 Мустонен П. Собственная Его Императорского Величества Канцелярия в механизме властвования института самодержца. К типологии основ имперского управления. — Хельсинки, 1998.

55.                 Нардова В. А. Городское самоуправление в России во второй половине XIX — начале XX в.: власть и общество. — СПб., 2014.

56.                 Нардова В. А., Чернуха В. Г. Законы 13 июня 1867 г. // Вспомогательные исторические дисциплины. — Л., 1979. — Т. 11. — С. 171—192.

57.                 Никитенко А. В. Записки и дневник. В 3 т. — М., 2005.

58.                 Николаенко П. Д. Князь В. П. Кочубей — первый министр внутренних дел России. — СПб., 2009.

59.                 Николай Второй: Воспоминания. Дневники. — СПб., 1992.

60.                 Отмена крепостного права. Доклады министров внутренних дел о проведении Крестьянской реформы 1861—1862. — М.; Л. 1950.

61.                 Отмена крепостного права в России. 150-летие Крестьянской реформы 1861 года // Сборник материалов научно-практической конференции. Труды ГИМ. — М., 2012. — Вып. 193.

62.                 Патрушева Н. Г. Цензурное ведомство в государственной системе Российской империи во второй половине XIX — начале XX века. — СПб., 2013.

63.                 Предтеченский А. В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX века. — М.; Л., 1957.

64.                 Ремнев А. В. Канцелярия прошений в самодержавной системе правления конца XIX столетия // Исторический ежегодник. — 1997. — С. 17—35.

65.                 Ремнев А. В. Самодержавное правительство: Комитет министров в системе высшего управления Российской империи (вторая половина XIX — начало XX века). — М., 2010.

66.                 Римский С. В. Российская церковь в эпоху Великих реформ: Церковные реформы в России 1860—1870-х годов. — М., 1999.

67.                 Сладкевич Н. Г. Очерки истории общественной мысли России в конце 50-х — начале 60-х годов XIX века: Борьба общественных течений в годы первой революционной ситуации. — Л., 1962.

68.                 Сладкевич Н. Г. Борьба общественных течений в русской публицистике конца 50-х — начала 60-х годов XIX века. — Л., 1979.

69.                 Соловьёв Ю. Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX века. — Л., 1973.

70.                 Судьбы России. Проблемы экономического развития страны в XIX — начале XX в. / Документы и мемуары государственных деятелей. — СПб., 2007.

71.                 Татищев С. С. Александр II. Его жизнь и царствование. В 2 т. — (Любое издание).

72.                 Трагедия реформатора: Александр II в воспоминаниях  современников. —СПб., 2006.

73.                 Томсинов В. А. Конституционный вопрос в России в 60-х — начале 80-х годов XIX века. — М., 2013.

74.                 Уортман Р. С. Сценарии власти. Мифы и церемонии русской монархии / Авторизованный пер. С. В. Житомирской. Т. 1. От Петра Великого до смерти Николая I. — М., 2002; Т. 2. От Александра II до отречения Николая II. — М., 2004.

75.                 Христофоров И. А. «Аристократическая» оппозиция Великим реформам (конец 1850 — середина 1870-х гг.). — М., 2002.

76.                 Христофоров И. А. Судьба реформы. Русское крестьянство в правительственной политике до и после отмены крепостного права (1830— 1890-е гг.). — М., 2011.

77.                 Цейтлин С. Я. Земская реформа // История России в XIX в. — М., б/г. — Т. 3.

78.                 Чернуха В. Г. Альтернативная программа имперской политики России эпохи великих реформ // Власть, общество и реформы в России. История, источники, историография. Материалы Всероссийской научной конференции 6—7 декабря 2006 года. — СПб., 2007. — С. 295—302.

79.                 Чернуха В. Г. Великие реформы. Попытка преодоления кризиса // Власть и реформы. От самодержавной к Советской России. — М., 2006. — С. 249—337.

80.                 Чернуха В. Г. Великий реформатор и великомученик // Александр Второй: Воспоминания. Дневники. — СПб., 1995. — С. 5—36.

81.                 Чернуха В. Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в. — Л., 1978.

82.                 Чернуха В. Г. Всеподданнейший доклад П. А. Валуева как источник по истории податной реформы 1872 г. // Вспомогательные исторические дисциплины. — Л., 1969. — Т. 2. — С. 262—269.

83.                 Чернуха В. Г. Государственный деятель 1860-х: Пётр Александрович Валуев (1814—1890) // Из глубины времён. — 1994. — №3. — С. 97—106.

84.                 Чернуха В. Г. Забытый общественный деятель — граф Владимир Петрович Орлов-Давыдов (1809—1882) // Из глубины времён. — 1996. — Вып.

6. — С. 54—64.

85.                 Чернуха В. Г. Конституирование Совета министров (1861) // Вспомогательные исторические дисциплины. — 1972. — Т. 8. — С. 164—184.

86.                 Чернуха В. Г. Крестьянский вопрос в правительственной политике России (60—70 годы XIX в.). — Л., 1972.

87.                 Чернуха В. Г. Неизвестное публицистическое сочинение  А. И. Васильчикова // Вспомогательные исторические дисциплины. — Л., 1985. — Т. 16. — С. 202—216.

88.                 Чернуха В. Г. Паспорт в России. 1719—1917 гг. — СПб., 2007.

89.                 Чернуха В. Г. Правительственная политика в отношении печати. 60— 70-е годы XIX века. — Л., 1989.

90.                 Чернуха В. Г. Проблема всесословной волости и мелкой земской единицы в 60—70-е годы XIX в. // На пути к революционным потрясениям: из истории России второй половины XIX — начала XX века: Материалы конф. памяти В. С. Дякина. — Кишинёв, 2001. —  С. 81— 94.

91.                 Чернуха В. Г. Проблема политической реформы в правительственных кругах России в начале 70-х годов XIX в. // Проблемы крестьянского землевладения и внутренней политики России. Дооктябрьский период. — Л., 1972. — С. 138—190.

92.                 Чернуха В. Г. Программная записка министра внутренних дел П. А. Валуева от 22 сентября 1861 г. // Вспомогательные исторические дисциплины. — Л., 1976. — Т. 7.

93.                 Чернуха В. Г. Программная записка М. Х. Рейтерна (сентябрь 1866 г.) // Вспомогательные исторические дисциплины. — Л., 1978. — Т. 10. — С. 269—284.

94.                 Чернуха В. Г. Сельскохозяйственный съезд I округа в Петербурге (1881) // Северо-Запад в аграрной истории России. — Калининград, 1987. — С. 86—94.

95.                 Чернуха В. Г. Совет министров в 1857—1861 гг. // Вспомогательные исторические дисциплины. — Л., 1973. — Т. 5. — С. 129—130.

96.                 Чернуха В. Г. Утраченная альтернатива: наследник престола великий князь Николай Александрович (1843—1865) // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX—XX веков: Сб. ст. памяти В. С. Дякина и Ю. Б. Соловьёва. — СПб., 1999. — С. 236— 246.

97.                 Чернуха В. Г., Ананьич Б. В., Ганелин Р. Ш. П. А. Зайончковский и изучение правительственного конституционализма // П. А. Зайончковский (1904—1983): Статьи, публикации и воспоминания о нём. — М., 1998. — С. 239—241.

98.                 Шилов Д. Н. Феномен всеподданнейшего доклада в политической жизни Российской империи (начало XIX — начало XX в.) // Клио. — 2000. — № 2 (11).

Учебное издание

Барыкина Инна Евгеньевна

Александр II. Пропущенный поворот

Учебное пособие

для общеобразовательных организаций

Центр гуманитарного образования

Редакция истории, обществознания и права

Руководитель Центра А. А. Данилов

Редактор и ответственный за выпуск А. Ф. Иванова

Художественный редактор Е. В. Дьячкова

Дизайнер обложки О. Г. Иванова

Техническое редактирование и компьютерная вёрстка Т. Е. Хотюн

Корректоры Е. В. Аратова, Е. В. Барановская, Н. А. Ерохина

Налоговая льгота — Общероссийский классификатор продукции ОК 005-93—953000. Изд. лиц. Серия ИД № 05824 от 12.09.01. Подписано в печать 17.11.16. Формат 70  90 ¹/₁₆.

Бумага типографская. Гарнитура SchoolBookCSanPin. Печать офсетная. Уч.-изд. л. 8,37. Тираж 1000 экз. Заказ №       .

Акционерное общество «Издательство «Просвещение». 127521, Москва, 3-й проезд Марьиной рощи, 41.

Отпечатано в ООО «Тульская типография». 300026, г. Тула, пр-т Ленина, 109.

---