Службы контроля в сфере природопользования

Лекция 5. Службы контроля в сфере природопользования

Вопрос 1. Управление природопользованием: сущность, методы и функции.

Вопрос 2. Административное управление природопользованием.

Вопрос 3. Государственное регулирование и контроль природопользованием.

Вопрос 1. Управление природопользованием: сущность, методы и

функции.

Управление природопользованием  — это деятельность государства по организации рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, охраны окружающей среды, а также по обеспечению режима законности в эколого-экономических отношениях. Механизм управления природопользованием объединяет методы, функции и организационные структуры (органы управления).

Методы управления — это способы воздействия на поведение и деятельность управляемых объектов с целью обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Применяются следующие основные методы управления:

• административные (командно-распорядительные) — обеспечиваемые возможностью государственного принуждения;

• экономические — создающие непосредственную материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в выполнении необходимых экологических мероприятий, решений органов управления в сфере природопользования;

• социально-психологические — методы морального стимулирования, которые реализуются посредством мер как поощрительного характера, так и воздействия на нарушителей (благодарности или выговоры, устные или в приказах администрации и т.п.).

     В странах с развитой рыночной экономикой и устоявшимися демократическими традициями широкое распространение получили так называемые информационные методы управления, обеспечиваемые открытым доступом общества к информации экологического характера. Освещение в средствах массовой информации, открытых статистических сборниках и других изданиях сведений о характере воздействия на окружающую среду тех или иных субъектов хозяйствования формирует репутацию фирмы в глазах населения, служит ей рекламой или антирекламой. В условиях рыночной конкуренции открытая информация о хозяйственной деятельности природопользователей и ее экологических последствиях является мощным рычагом воздействия на управляемые

объекты.

Управление природопользованием предполагает осуществление целого ряда специфических функций, т.е. видов деятельности, воздействующих  на эколого-экономические отношения. Общими для всех отраслей и звеньев управления природопользованием являются следующие функции:

• нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны окружающей среды и природопользования;

• учет природных объектов и ведение природных кадастров;

• осуществление мониторинга окружающей среды;

• экологический контроль, экспертиза и аудит;

• эколого-экономическое прогнозирование и планирование;

• экономическое стимулирование природоохранной деятельности;

• разрешение споров о праве пользования природными ресурсами, применение санкций за нарушение природоохранного законодательства и др.

Вопрос 2. Административное управление природопользованием.

До недавнего времени наиболее распространенными и действенными в системе управления природопользованием были административные методы.

Они применялись в условиях монопольного владения государством природными ресурсами, установления правовых норм и порядка воздействия на окружающую среду заинтересованными ведомствами-природопользователями, сохранения предприятий, наносящих ущерб природе, в десятки раз превышающий стоимость выпускаемой продукции. В такой обстановке только административное управление позволяло без применения жестких экономических санкций (которые попросту разорили бы предприятие) в какой-то мере сдерживать эколого-катастрофические ситуации.    

Общесистемные функции административного управления обычно включают следующие виды деятельности:

• планирование, в том числе формирование целей, задач, определение необходимых ресурсов для их выполнения (материальных, финансовых, кадровых), формирование приоритетов, прогнозирование результатов;

• проведение организационных мероприятий с выполнением детальной классификации предстоящих работ;

• подбор и расстановка кадров, повышение их квалификации с учетом новых задач и выдвигаемых требований;

• технологическое и санитарно-гигиеническое нормирование хозяйственной деятельности, нормирование качества выпускаемой продукции и окружающей среды;

• выполнение контрольных и учетных функций, лицензирование различных видов природопользования, осуществление мониторинга окружающей среды, разработка экологических правил, нормативно-правовых актов и т.п.

Основными инструментами административного регулирования являются стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, применяемые государственными природоохранными органами, а также ряд разрешений или запретов на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т.п. Центральное место в административном регулировании принадлежит системе экологических стандартов, которая подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов управления экологических норм и требований. Экологические стандарты охватывают все аспекты загрязнения окружающей среды и соответственно этому различают следующие их виды:

1)Стандарты качества окружающей среды, регламентирующие допустимое состояние воздушного и водного бассейна, почв и других природных сред. Устанавливаются по уровню концентрации загрязнений в природной и техногенной среде, который не должен превышать ПДК для каждого из загрязнителей. Поскольку возможный эффект зависит от времени воздействия, т.е. от полученной дозы, выделяют среднесуточные и максимальные разовые нормативы ПДК. Впервые нормативы качества атмосферного воздуха были установлены в СССР в 1951 г. для десяти самых распространенных загрязнителей: оксидов серы, азота, углерода, взвешенных веществ, сероуглерода, сероводорода.

В 1968 г. аналогичные стандарты имелись уже в 8 странах.

2)Стандарты воздействия на окружающую среду определенного производственного процесса — эмиссионные стандарты — регламентируют уровень выбросов (сбросов) из данного точечного источника (трубы) после применения очистного оборудования.

3) Технологические стандарты устанавливают определенные экологические требования к технике, оборудованию, процессам производства или очистной технологии. В Германии, например, весьма жесткие нормативы выбросов для котлов, работающих на органическом топливе. В большинстве стран введены также нормативы на выбросы сжигающих установок, отработавших газов автотранспорта и др.

4) Стандарты качества продукции, или товарные стандарты (по экологичности продуктов, изделий, сырья и т.п.). Например, стандарт содержания тех или иных вредных примесей в продуктах питания, питьевой воде и т.п.

Интеграция стран СНГ в мировую экономику требует безусловного соблюдения ими единых норм и правил, выработанных международным сообществом. Международная организация по стандартизации (ИСО), объединяющая более 100 государств, разрабатывает не только единые стандарты методов контроля качества окружающей среды, но и стандарты экологического управления — стандарты ИСО серии 14000, включающие требования и руководство по использованию системы экологического управления, руководство по экологическому аудиту, основные принципы экологической маркировки, принципы оценки жизненного цикла продукции (начиная с получения сырьевых материалов, включая производство, эксплуатацию и утилизацию, воздействие на население и состояние экологических систем) и др. Изучение, освоение и «принятие

на вооружение» международной системы стандартов ИСО 14000 будет способствовать совершенствованию системы управления природопользованием в странах СНГ.

Помимо экологических стандартов (нормативов), административное регулирование предполагает широкое применение правовых рычагов, мер административного воздействия на виновников загрязнения (запреты, ограничения, лицензии и пр.). Так, прямые запреты на производство продукции или использование первичных ресурсов применяются, когда их прекращение становится жизненно необходимым.

Сертификаты на использование земли, воды, выбросы и т.п. выдаются природопользователям, как правило, когда для них определены лимиты воздействия. Сертификат дает право на временное или постоянное использование конкретного участка земли, леса, забор определенного объема воды, выбросы некоторого количества вредных веществ и т.п. Разрешения и лицензии необходимы для природопользователей, желающих активизироваться в сфере, подлежащей лицензированию, или легально осуществлять выбросы. Лицензии и разрешения выдаются на определенный срок и возобновляются через установленное время. В странах ЕС выдача разрешения на выбросы является обязательной процедурой для всех крупных промышленных объектов и энергетических установок. В США разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу выдаются администрацией штатов при условии достижения ими национальных стандартов качества воздуха.

В России отправным инструментом административного регулирования природопользования является его лицензирование, под которым понимается «разработка и выдача документации, закрепляющей юридическое право на проведение хозяйственной и иной деятельности при заданных экологических ограничениях и природно-ресурсных лимитах». Специальные лицензии — документы, выдаваемые уполномоченными государственными органами управления природопользованием, — дают право на пользование одним видом природного ресурса в установленном месте и на определенных условиях. Это лицензии на пользование ресурсами недр, водопользование, лесопользование и землепользование, разрешения на выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, отстрел охотничьих животных и вылов рыбы.

Переход экономики на рыночные рельсы неизбежно приведет к стремлению производителей получить наибольшую прибыль за счет экономии на природоохранных издержках, обходя указания директивных органов. Поэтому необходимо создать условия экономической невыгодности отрицательного воздействия на природу и нерационального природопользования, расширить сферу применения экономических методов управления. Эти методы объединяют механизмы регулирования процессов природопользования, создающие материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в рациональном использовании и охране богатств природы. Экономические методы управления предполагают использование стоимостных рычагов, побуждающих все хозяйственные звенья к реализации государственной экологической политики.

Однако успешное применение стоимостных механизмов возможно лишь при четко регламентируемой системе государственных стандартов, разработка и реализация которых требуют использования административных методов, директивно ограничивающих нерациональное природопользование посредством нормативно-правового механизма. Последний предполагает применение таких инструментов, как экологическое законодательство, прогнозирование и планирование природопользования и природоохранной Деятельности, лицензирование природопользования, нормирование качества окружающей среды, лимитирование объема выбросов загрязнений и др. В условиях реформирования экономики, перехода к рыночным отношениям снижается степень вмешательства государственных структур в хозяйственную деятельность производителей, расширяется свобода действий хозяйствующих субъектов в реализации экологических и производственных проектов, сужается область применения управленческих функций властных структур. В рыночной экономике управление природопользованием развертывается на уровне производственного объекта и сводится в основном к планированию и контролю за эксплуатацией очистных сооружений, выбросами (сбросами) загрязняющих веществ в окружающую среду и т.п.

На макроуровне воздействие властных структур приобретает характер регулирования, что предполагает снижение степени «зарегламентированности» природоохранной деятельности, отказ от прямого вмешательства органов государственного управления в деятельность субъектов хозяйствования и безусловного приоритета командно-распорядительных методов, административного давления. Регулирование природопользования, или экологическое регулирование, представляет собой систему способов и мер государственного воздействия на экологизацию общественного развития посредством гармоничного сочетания механизмов административного управления (нормативно-правовых и организационно-хозяйственных) и экономического стимулирования. Только такое сочетание экономических и административных методов управления, исключающее прежнюю «сверхрегламентацию» природоохранной деятельности, позволит создать действенный хозяйственный механизм природопользования.

Вопрос 3. Государственное регулирование и контроль природопользования

Право экологопользования, в отличие от права частной, государственной

муниципальной и иных форм собственности на природные объекты, не является постоянным, раз и навсегда данным полномочием. Напротив, оно динамично, и экологопользование может возникать, изменяться или прекращаться в установленном законом порядке.

Возникновение права экологопользования имеет различные основания:

— предоставление природного объекта, находящегося в собственности государства или других лиц, в собственность, пользование или аренду. Пользование землей может быть бессрочным (постоянным) или временным;

— заключение договора аренды природного объекта. В этом случае говорится о временном пользовании природным объектом на договорных условиях.

— включение земли как недвижимости в гражданский оборот, что влечет за собой участие ее в сделках купли-продажи, аренды, мены, ипотеки, залога и т.п.

— переход титула права собственности на недвижимость, каковой является строение или сооружение. При переходе права собственности на строение или сооружение вместе с этими объектами переходят и права на земельный участок, если иное не предусмотрено законодательством.

Право экологопользования изменяется в следующих случаях:

— вследствие замены одного природного объекта другим при изъятии первоначально предоставленного для государственных или общественных нужд;

— вследствие изменения правового статуса используемого объекта;

— вследствие изменения экологического состояния используемого природного объекта;

— вследствие ограничений, вводимых законодательством.

Основаниями прекращения права экологопользования являются:

— добровольный отказ экологопользователя;

— прекращение экологопользования, например в случае прекращения деятельности организации;

— прекращение оснований, Вследствие которых возникло право экологопользования, например, при прекращении договора аренды;

— нарушение правил экологопользования.

Кроме территорий обычного пользования, особо охраняемых территорий и природных объектов, существуют территории с особым режимом экологопользования. Законом предусмотрены зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия, которые объявляются таковыми либо решениями Федерального собрания, РФ либо указами президента РФ по представлению" специально уполномоченных на то государственных органов РФ на основании заключения экологической экспертизы. Впервые понятия зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия сформулированы в законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991г.

Данными зонами объявляются участки территории, где в результате хозяйственной или иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения или уже произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, угрожающие здоровью населения или повлекшие существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экосистем, деградацию флоры и фауны.

После объявления территорий указанными зонами в них прекращается или существенно ограничивается всякая деятельность, оказывающая неблагоприятное влияние на здоровье населения и окружающую среду.

С точки зрения компетенции органов государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды, их подразделяют на органы общей, межотраслевой (межведомственной) и отраслевой (ведомственной) компетенции.

Россия является президентской республикой, поэтому гарантом конституции, в которой декларировано u1087 право граждан на жизнь в условиях благоприятной окружающей среды, выступает Президент РФ.

Выделение в особый вид органов общей компетенции (Правительства РФ, республик в составе РФ и т.д.) связано с тем, что, во-первых, решение вопросов экологопользования и охраны окружающей среды не является специальной функцией этих органов, и, во-вторых, решения данных органов распространяются на всех граждан и различные учреждения, предприятия и организации, находящиеся в пределах территории юрисдикции органов общей компетенции.

Таким образом, органы общей компетенции осуществляют, в отличие от остальных органов, комплексное регулирование экологопользования и охраны окружающей среды на своей территории, будь то федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ или органы местного самоуправления общей компетенции.

К исключительной компетенции высшего представительного органа относят следующие вопросы:

—  определение основных направлений экологической политики;

—  утверждение государственной экологической программы;

— определение правовых основ регулирования природоохранных отношений;

— определение полномочий в области охраны окружающей природной среды, порядка организации и деятельности органов управления.

Вопросы, входящие в компетенцию субъектов федерации, можно разделить на следующие группы:

— определение направлений экологической политики, утверждение программ, установление правовых и экономических основ регулирования охраны окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности;

— планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение экологических программ; координация природоохранной деятельности;

— учет и оценка природных ресурсов, прогноз состояния окружающей среды, ведение кадастров природных ресурсов, осуществление мониторинга окружающей среды;

— утверждение нормативов вредных воздействий, платежей за использование природных ресурсов и выбросы, сбросы Вредных веществ, захоронение отходов; выдача разрешений на природопользование, выбросы, сбросы, захоронения вредных веществ;

— экологический контроль и экспертиза; решения об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вредных производств и услуг; привлечение к административной ответственности;

—организация заповедного дела, охрана памятников природы, ведение Красной Книги, экологическое образование и воспитание;

— международное сотрудничество в сфере охраны окружающей природной среды.

Органы регулирования межотраслевой (межведомственной) компетенции выделены в самостоятельную группу по той причине, что акты, принимаемые ими, имеют обязательную силу для всех иных предприятий, министерств и ведомств. Например, стандарты предельно допустимых вредных выбросов автомобилей обязательны для автомобилей любой принадлежности, в том числе и ГАИ МВД, осуществляющей контроль за соблюдением этого стандарта.

К органам регулирования межотраслевой (межведомственной) компетенции относятся: Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), Министерство здравоохранения и медицинской промышленности РФ, Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации РФ (Госстандарт) и др.

Комплексными органами охраны окружающей среды являются следующие организации:

1) Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ

(Минприроды), комплексно выполняющее контрольно-инспекционные функции.

Непосредственно в ведении Минприроды находится контроль за охраной атмосферного воздуха и природное заповедными объектами. Контроль за охраной других объектов ведут отраслевые органы.

Минприроды не относится к числу хозяйственных министерств и не ведает управлением использования природных ресурсов. Функция Минприроды находится в отрыве от руководства эксплуатацией природных ресурсов.

2) Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ является головным органом санитарного надзора. В его функции — координация деятельности министерств, ведомств, организаций в области охраны окружающей среды.

Он разрабатывает и утверждает санитарные нормативы вредных веществ,

санитарные нормы и правила, обязательные для всех хозяйственных субъектов и граждан; ведет надзор за соблюдением нормативов и правил по охране атмосферного воздуха, водоемов, почв, водных источников от загрязнения вредными веществами.

3) Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). Основной функцией является сбор и передача своевременной и точной информации о состоянии и изменениях в окружающей среде. Служба получает информацию от 682 стационарных постов в 265 городах и поселках. Три станции наблюдают за трансграничными перемещениями отравляющих веществ. Существует 6 фоновых станций в заповедниках. Состояние Мирового океана и космоса отслеживается с помощью кораблей наземного наблюдения и системы спутниковой связи.

4) Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Органы управления отраслевой компетенции осуществляют надведомственное регулирование по использованию и охране, как правило, одного природного объекта и издают обязательные к использованию акты для всех иных ведомств, осуществляющих хозяйственную эксплуатацию данного объекта.

Важными составляющими государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды являются мониторинг окружающей среды, экологический контроль и экологическая экспертиза. Мониторинг окружающей среды преследует цель обеспечения системы управления природоохранной деятельности и экологической безопасности своевременной и достоверной информацией.

Основными задачами мониторинга окружающей среды являются:

— наблюдение за источниками антропогенного воздействия;

— наблюдение за факторами антропогенного воздействия;

— наблюдение за состоянием природной среды и происходящими ввей процессами;

— оценка фактического состояния природной среды;

— прогноз изменения состояния природной среды. Национальный мониторинг России в настоящее время включает три вида (ступени):

а) санитарно-гигиенический мониторинг, следящий за изменениями биосферы с точки зрения неблагоприятных воздействий на здоровье человека и условия его жизни;

б) экологический мониторинг, следящий за ответными реакциями экосистем на антропогенные воздействия, состоянием биосферы вследствие ее загрязнения, за изменением экосистем в результате сельскохозяйственного использования земель, вырубки лесов и т.п.;

в) климатический мониторинг, охватывающий, в отличие от экологического, климатическую систему (атмосферу — океан — поверхность суши и другие формирующие климат элементы экосистем).

Природоресурсный (экологический) контроль отличается от государственного контроля за использованием имущественных объектов значительной дифференциацией, в силу чего каждая система контроля (земельного, водного, лесного и т.п.) наделена особыми полномочиями и требует различных специалистов. В отличие от мониторинга, экологический контроль как способ обеспечения рационального экологопользования предполагает активное вмешательство по фактам выявленных отклонений с целью их устранения и осуществляется: федеральными органами исполнительной власти РФ; органами исполнительной власти субъектов РФ; Минприроды РФ; органами Госкомсанэпиднадзора РФ.

Любая хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием отдельных видов природных ресурсов и воздействием на окружающую среду, осуществляемая на территории РФ, подлежит экологическому контролю.

Экологический контроль преследует следующие задачи:

— проверку выполнения программ, планов и мероприятий по охране окружающей среды;

— выявления нарушений экологических требований при подготовке, принятии и реализации решений о развитии хозяйственной и иной деятельности;

— проверку выполнения экологопользователями норм экологопользования и охраны качества окружающей среды.

Выделяется государственный, ведомственный и общественный контроль

за соблюдением правил экологопользования.

В государственном контроле могут быть выделены:

— прокурорский надзор;

— контроль со стороны органов местного самоуправления, которые, в отличие от органов прокуратуры,

— вправе не только признавать незаконность тех или иных действий, но и непосредственно отменять их;

— специальный контроль, осуществляемый специализированными государственными инспекциями по охране вод, по охране земель, по охране рыбных запасов и т.п.

Ведомственный контроль в рамках своей отрасли осуществляется министерствами и ведомствами. Он отличается от государственного контроля более узким кругом задач и значительной разнородностью контрольных функций. К этой же категории можно отнести производственный контроль, осуществляемый предприятиями и трудовыми коллективами в процессе производства.

Общественный контроль включает в себя:

— контроль, осуществляемый политическими партиями;

— контроль общественных организаций;

— контроль органов местного самоуправления;

— контроль отдельных граждан, как в силу их общественных обязанностей, так и личных побуждений.

Так, общественный земельный контроль проводится в целях соблюдения исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления установленного порядка подготовки и принятия решений, затрагивающих субъективные, земельные права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц.

Государственная экологическая экспертиза является одним из основных рычагов государственного регулирования защиты окружающей среды, санкционирования государством тех или иных видов деятельности, пространственного размещения объектов, используемых в хозяйственной деятельности. Ее целью является проверка соответствия хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности общества. Она обязательна при подготовке решений в сфере экологопользования и проводится на платной основе Минприроды РФ и его территориальными органами. Оплату экспертизы производит заказчик намечаемой деятельности.

Положительное заключение государственной экологической экспертизы является документом, подтверждающим:

— соблюдение заказчиком намечаемой деятельности экологических требований при подготовке обосновывающей документации;

— гарантии заказчика по выполнению экологических условий и реализации намечаемой им деятельности;

— возможность открытия финансирования реализации проекта.

В случае отрицательного заключения заказчик намечаемой деятельности с учетом ее выводов и рекомендаций имеет право пересмотреть обосновывающую документацию.

Принципами осуществления экологической экспертизы являются: обязательность, научная обоснованность и законность, независимость, гласность, участие общественности, ответственность.

Экспертная комиссия составляет заключение, в котором дается оценка и делаются выводы о допустимости и возможности принятия решения о реализации объекта экологической экспертизы.

Объектами экологической экспертизы являются: проекты программ, проекты строительства, проекты градостроительства, проекты размещения, техника и технология, сырье и материалы, продукция и химические вещества, проекты стандартов и правовых норм.