Антикоррупционная политика Российской Федерации

Антикоррупционная политика Российской Федерации

Итак, коррупция стала одной из основных угроз национальной безопасности России, ведущим фактором стагнации экономики, сохранения и развития выраженного социального неравенства вопреки усилиям государства. 

В этой связи требуется выработка и осуществление целенаправленной антикоррупционной политики государства.

По мнению ряда специалистов для создания единой правовой основы функционирования системы формирования и реализации антикоррупционной политики, систематизации антикоррупционного законодательства и его гармонизации с нормами международного права необходим новый закон. На возможность принятия такого рода закона указывает Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 15 ноября 2003 г. № 22-15, которым предложен Модельный закон "Основы законодательства об антикоррупционной политике". 

В соответствии с указанным Модельным законом целью антикоррупционной политики является снижение уровня коррупции и обеспечение защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства от угроз, связанных с коррупцией, путем реализации следующих задач: 

• предупреждение коррупционных правонарушений; 
• создание правового механизма, препятствующего подкупу лиц, имеющих публичный статус; 
• создание правового механизма, препятствующего подкупу граждан при проведении референдума и выборов в органы государственной власти и местного самоуправления; 
• обеспечение ответственности за коррупционные правонарушения во всех случаях, прямо предусмотренных нормативными правовыми актами; 
• возмещение вреда, причиненного коррупционными правонарушениями; мониторинг коррупциогенных факторов и эффективности мер антикоррупционной политики; 
• формирование антикоррупционного общественного сознания; 
• содействие правовой реформе, направленной на снижение неопределенности правовых установлений, эффективную охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина; 
• содействие реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о фактах коррупции и коррупциогенных факторах, а также на их свободное освещение в средствах массовой информации; 
• создание стимулов к замещению государственных должностей, должностей государственной и муниципальной служб неподкупными лицами.

Принципы антикоррупционной политики государства сформулированы в статье 4 Модельного закона "Основы законодательства об антикоррупционной политике", в их числе: 

• партнерство субъектов формирования и реализации мер антикоррупционной политики; 
• приоритет мер предупреждения коррупции и нравственных начал борьбы с коррупцией; недопустимость установления антикоррупционных стандартов ниже уровня, определенного законами государства; 
• недопустимость возложения на одного и того же субъекта антикоррупционной политики ответственности за разработку, реализацию и контроль над реализацией мер антикоррупционной политики; 
• поддержание оптимальной численности лиц, замещающих государственные должности, и лиц, состоящих на государственной и муниципальной службах; 
• целевое бюджетное финансирование мер антикоррупционной политики, применяемых органами государственной власти и местного самоуправления и их учреждениями; 
• признание повышенной общественной опасности коррупционных правонарушений лиц, замещающих должности, предусмотренные Конституцией и иными законами государства; 
• недопустимость ограничения доступа к информации о фактах коррупции, коррупциогенных факторах и мерах реализации антикоррупционной политики.

Приоритетными сферами правового регулирования антикоррупционной политики в государстве признаются: 

• реализация избирательных прав и права на референдум; 
• деятельность политических партий; государственная и муниципальная службы; 
• служба в коммерческих организациях; служба в некоммерческих организациях, не являющихся государственными органами, органами местного самоуправления или их учреждениями; 
• особые сферы исполнения полномочий органов государственной власти, в том числе: законотворчество, судебная и правоохранительная деятельность, бюджетный процесс, банковская деятельность, кредитование, эмиссия ценных бумаг, приватизация государственного и муниципального имущества, государственные закупки, регистрация и лицензирование видов деятельности, экспертиза и сертификация товаров и услуг, предоставление и получение международной финансовой и гуманитарной помощи.

Попытка принятия соответствующего федерального закона, определяющего сущность, принципы и основные направления антикоррупционной политики Российской Федерации предпринималась ещё в 2003 году. Тогда депутатами Государственной Думы А.А.Аслахановым, Н.М.Безбородовым и В.П.Воротниковым был подготовлен и внесён в Государственную Думу проект федерального закона № 216592-3 "Основы законодательства об антикоррупционной политике".

Целью указанного законопроекта было заявлено создание единой правовой основы функционирования системы формирования и реализации антикоррупционной политики, а также систематизация антикоррупционного законодательства и его гармонизация. Например, предлагалось не только внесение изменений в действующие нормативноправовые акты, но и принятие целого ряда новых законов, в том числе "О криминологической экспертизе", "О парламентском расследовании", "О лоббистской деятельности". 

Однако Правительство Российской Федерации не поддержало этот законопроект. В частности, законопроектом предлагалось создание постоянно действующих федеральных органов, уполномоченных на реализацию мер антикоррупционной политики, предусматривались расходы в объеме до 0,5% от объема соответствующего бюджета на правоохранительную деятельность и безопасность, с чем Правительство не согласилось. Не поддержало Правительство и инициативу разработчиков закона установить запрет на обслуживание бюджетных счетов негосударственными банками. Реализация норм прямого действия законопроекта требовала выделения дополнительных средств из федерального бюджета в размере 131,6 млн.руб., что также не было поддержано. В результате несогласования с Правительством законопроект был отозван авторами и в марте 2004 года снят с рассмотрения в Государственной Думе. Тем не менее, можно согласиться с предложенной Аслахановым А.А., Безбородовым Н.М., Воротниковым В.П. в проекте Федерального закона "Основы законодательства об антикоррупционной политике" позицией, что антикоррупционная политика в качестве предмета правового регулирования включает отношения по:

• формированию основных начал антикоррупционной политики, определению ее понятий, целей и принципов; 
• реализации антикоррупционной политики в деятельности по охране прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства;
• установлению приоритетных сфер и системы мер предупреждения коррупции, а также определению системы субъектов реализации антикоррупционной политики; 
• определению компетенции органов публичной власти федерального, регионального и местного уровней в формировании и реализации антикоррупционной политики; определению и проведению антикоррупционной политики в правотворческой и правоприменительной деятельности; 
• укреплению законности и правовых основ функционирования органов государственной власти и местного самоуправления;
• формированию общественного правосознания в соответствии с антикоррупционными стандартами; 
• формированию основ международного сотрудничества в реализации мер антикоррупционной политики.

Следует заметить, что до настоящего времени отсутствует законодательное определение термина "антикоррупционая политика". По мнению специалистов, антикоррупционная политика – это разработка и постоянное осуществление разносторонних и последовательных мер государства и общества в рамках принятых данным государством основ конституционного строя с целью устранения причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни. Указанное определение в целом отражает суть рассматриваемого явления, однако, на наш взгляд, требует некоторого уточнения. Поскольку коррупция является одной из угроз безопасности России, то антикоррупционная политика государства должна быть направлена на защиту от этой угрозы. Это положение, мы и предлагаем отразить в уточнённой формулировке рассматриваемого понятия. 

Таким образом, Антикоррупционная политика - целенаправленная деятельность государства, направленная на защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства от угроз, связанных с коррупцией, а также осуществление разносторонних и последовательных мер государства и общества с целью устранения причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни. Разработка антикоррупционной политики начинается с уяснения ее основных принципов и направлений. Всё это в концентрированном виде отражено в Национальной стратегии противодействия коррупции, которая утверждена Президентом Российской Федерации Указом от 13 апреля 2010 г. № 460. 

Целью Национальной стратегии противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе.

Для достижения цели Национальной стратегии противодействия коррупции последовательно решаются следующие задачи: 

1. формирование соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции; 
2. организация исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции; 
3. обеспечение выполнения членами общества норм антикоррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Основными принципами Национальной стратегии противодействия коррупции являются: 

• признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации; 
• использование в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции, по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных деяний, при ведущей роли на современном этапе мер по предупреждению коррупции; 
• стабильность основных элементов системы мер по противодействию коррупции, закрепленных в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции"; г) конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах.

В Национальной стратегии противодействия коррупции определены механизмы ее реализации:

а) при формировании и исполнении бюджетов всех уровней; 

б) путем решения кадровых вопросов; 

в) в ходе осуществления права законодательной инициативы и принятия законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации и муниципальных правовых актов; 

г) путем оперативного приведения:

• правовых актов федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов – в соответствие с требованиями федеральных законов по вопросам противодействия коррупции; 
• правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации – в соответствие с требованиями федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных государственных органов по вопросам противодействия коррупции;
• муниципальных правовых актов – в соответствие с требованиями федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных государственных органов и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции;

д) в ходе контроля за исполнением законодательства Российской Федерации и выполнением мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции на соответствующий период, планами федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по противодействию коррупции;

е) путем обеспечения неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения и объективного применения законодательства Российской Федерации; 

ж) путем оказания содействия средствам массовой информации в широком и объективном освещении положения дел в области противодействия коррупции; 

з) путем активного вовлечения в работу по противодействию коррупции политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества.

Основные направления реализации Национальной стратегии противодействия коррупции

1. обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции;
2. повышение эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по противодействию коррупции;
3. внедрение в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов, муниципальных правовых актов и управленческих решений;
4. совершенствование системы учета государственного имущества и оценки эффективности его использования;
5. устранение коррупциогенных факторов, препятствующих созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций;
6. совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок;
7. расширение системы правового просвещения населения; 
8. модернизация гражданского законодательства;
9. дальнейшее развитие правовой основы противодействия коррупции;
10. повышение значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов;
11. совершенствование работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений;
12. периодическое исследование состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по ее предупреждению и по борьбе с ней как в стране в целом, так и в отдельных регионах;
13. совершенствование правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с коррупцией;
14. повышение эффективности исполнения судебных решений;
15. разработка организационных и правовых основ мониторинга правоприменения;
16. совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности;
17. повышение денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих;
18. распространение ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательными актами в целях предупреждения коррупции, на лиц, замещающих государственные и муниципальные должности;
19. повышение качества профессиональной подготовки специалистов в сфере организации противодействия и непосредственного противодействия коррупции;
20. совершенствование системы финансового учета и отчетности в соответствии с требованиями международных стандартов; 
21. повышение эффективности участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в антикоррупционной сфере.

Реализация Национальной стратегии противодействия коррупции призвана способствовать искоренению причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе. Правовую основу антикоррупционной политики составляют Конституция Российской Федерации, нормы Федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, предусматривающих меры предупреждения коррупции, пресечения коррупционных правонарушений и ответственности за них. К настоящему времени в Российской Федерации уже создана законодательная база противодействия коррупции, так, были разработаны и приняты: Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-Ф9З «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» и другие.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» стал ядром антикоррупционного законодательства. Он содержит легальное определение коррупции, устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и/или ликвидации последствий коррупционных правонарушений . Указанным законом путем перечисления примерных противоправных действий введено определение «коррупция»: злоупотребление служебным положением, дача взятки, посредничество во взяточничестве, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение перечисленных деяний от имени или в интересах юридического лица. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ определяет, что противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
В соответствии с указанным законом противодействие коррупции в России основывается на следующих основных принципах:

• признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; 
• законность; 
• публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 
• неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; 
• комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; 
• приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
• сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Таким образом, с принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в России были созданы основы законодательной базы противодействия коррупции, приняты соответствующие организационные меры по предупреждению коррупции и активизирована деятельность правоохранительных органов по борьбе с ней.
К числу федеральных законов, содержащих антикоррупционные нормы, также следует отнести Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", статьи которого содержат систему запретов, ограничений и обязанностей, определяющих содержание правового статуса государственных гражданских служащих. Федеральным законом от 5 декабря 2008 г. № 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Закона о противодействии коррупции" указанные запреты, ограничения и обязанности были распространены на все виды государственной службы.
В последние годы Россия предпринимает активные действия по совершенствованию своей законодательной базы, приведению ее в соответствии с мировыми нормами. Так Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ ратифицирована Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции.

Правовую основу противодействия коррупции также составляют нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, в их числе:

• Национальная стратегия противодействия коррупции (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460); 
• Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы»; 
• Указ Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 г. №364 "О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции"; 
• Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. № 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции"; 
• Указ Президента Российской Федерации от 3 декабря 2013 г. № 878 "Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции"; 
• Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»; 
• Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 года № 815 «О мерах по противодействию коррупции»; 
• Указ Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 года № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов»; 
• Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»; 
• Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года № 558 «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»; 
• Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года № 559 «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»; 
• Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года № 560 «Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и представления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования», и другие. 

В числе антикоррупционных нормативных правовых актов, безусловно следует назвать и Постановления Правительства Российской Федерации, например Постановление от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», иные нормативные правовые акты в сфере противодействия коррупции