Предупреждение коррупционных рисков в профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих

Предупреждение коррупционных рисков в профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих

Несмотря на широкое употребление словосочетания «коррупционные риски», до настоящего времени единого определения этому понятию ещё не выработано. О. В. Казаченкова предлагает понимать под коррупционными рисками обстоятельства, факторы и явления, возникающие в процессе функционирования органов государственной власти, осуществления служебной деятельности государственных служащих, создающие ситуацию возможного совершения коррупционного правонарушения.
В свою очередь В. В. Астанин рассматривает коррупционные риски, как вероятность возникновения коррупционного поведения, которое может быть вызвано: несоблюдением обязанностей, запретов и ограничений, установленных для государственных служащих в связи с прохождением государственной службы; реализацией полномочий при осуществлении профессиональной деятельности государственного служащего.
По мнению Левакина В. И. и Шишовой Ж. А. коррупционные риски - это заложенные в системе государственного и муниципального управления возможности для действий/бездействия должностных лиц с целью незаконного извлечения материальной и иной выгоды при выполнении своих должностных полномочий3 . В докладе «Оценка коррупционных рисков в проектах законов, изменяющих действующее законодательство в сфере государственных и муниципальных заказов», подготовленном Центром антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р», корруционные риски рассматриваются как «риски проявления коррупционных явлений и/или возникновения коррупционных ситуаций».
Наиболее удачным представляется определение, данное в Методике оценки коррупционных рисков, разработанной в Следственном комитете Российской Федерации: «коррупционные риски - условия и обстоятельства, предоставляющие возможность для действий (бездействия) лиц, замещающих должности федеральной государственной службы, с целью незаконного извлечения выгоды при выполнении своих должностных полномочий».
Одним из необходимых условий эффективной борьбы с коррупцией является разработка методик выявления потенциальных коррупционных рисков в системе государственного управления. Методическое обеспечение работы по оценке коррупционных рисков началось с принятием 13 февраля 2013 года Минтрудом России «Методических рекомендаций по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций…».
Механизм выявления коррупционных рисков в органе государственного (муниципального) управления содержит следующие элементы:
1) определение потенциально коррупциогенных сфер деятельности органа;
2) выделение отдельных полномочий государственного или муниципального служащего, при выполнении которых существует вероятность возникновения коррупционных проявлений или действий;
3) закрепление коррупциогенных должностей в органе государственного или муниципального управления
4) выявление скрытых потенциальных возможностей государственной или муниципальной системы, способствующих коррупционным проявлениям со стороны должностных лиц

Коррупционные риски могут возникать в процессе исполнения следующих государственных (муниципальных) полномочий:

1. размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;
2. осуществление государственного (муниципального) надзора и контроля;
3. подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также ограниченных ресурсов (квот, земельных участков и т.п.);
4. организация продажи приватизируемого государственного и муниципального имущества, а также права на заключение договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;
5. подготовка и принятие решений о возврате или зачете излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов;
6. подготовка и принятие решений об отсрочке уплаты налогов и сборов;
7. лицензирование отдельных видов деятельности, выдача разрешений на отдельные виды работ и иные аналогичные действия;
8. проведение государственной экспертизы и выдача заключений;
9. возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях, проведение административного расследования;
10. проведение расследований причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу;
11. представление в судебных органах прав и законных интересов государственных (муниципальных) органов;
12. регистрация имущества и ведение баз данных имущества.

Информация о коррупционных факторах в деятельности государственных и муниципальных органов при реализации ими своих функций может быть выявлена: 

1. в ходе заседания комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов; 
2. по результатам рассмотрения обращений граждан, содержащих информацию о коррупционных правонарушениях, в том числе обращений, поступивших по «горячей линии», «электронной приемной» и т.д.; 
3. по результатам рассмотрения уведомлений представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения государственного (муниципального) служащего, работника к совершению коррупционных правонарушений; 
4. в сообщениях в СМИ о коррупционных правонарушениях или фактах несоблюдения должностными лицами требований к служебному поведению; 
5. в статистических данных по уголовным преступлениям и т.д. 

Оценка коррупционных рисков заключается в выявлении условий (действий, событий), возникающих в ходе конкретного управленческого процесса, позволяющих злоупотреблять должностными обязанностями в целях получения, как для должностных лиц, так и для аффилированных лиц выгоды материального характера (имущество, услуги или льготы), а также иной (нематериальной) выгоды вопреки законным интересам общества и государства. 

Согласно Методических рекомендаций Минтруда России по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций, в ходе проведения работы по оценке коррупционных рисков должны быть выявлены те административные процедуры, которые являются предметом коррупционных отношений, а также определена степень участия (широта дискреционных полномочий) должностных лиц в реализации коррупционно-опасных функций, учитывая, что степень такого участия является «высокой» для извлечения «коррупционной прибыли». 

Критериями, характеризующими степень участия должностного лица в осуществлении коррупционно-опасных функций, могут служить следующие действия: 

• использование своих служебных полномочий при решении личных вопросов, связанных с удовлетворением материальных потребностей должностного лица либо его родственников; 
• предоставление не предусмотренных законом преимуществ (протекционизм, семейственность) для поступления на государственную службу, на работу в государственную корпорацию;
• оказание неправомерного предпочтения физическим лицам, индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам в предоставлении публичных услуг, а также содействие в осуществлении предпринимательской деятельности; 
• использование в личных или групповых интересах информации, полученной при выполнении служебных обязанностей, если такая информация не подлежит официальному распространению; 
• требование от физических и юридических лиц информации, предоставление которой не предусмотрено законодательством Российской Федерации; 
• нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан, организаций; – дарение подарков и оказание неслужебных услуг вышестоящим должностным лицам, за исключением символических знаков внимания, протокольных мероприятий и др. 

Сведениями, характеризующими степень участия должностного лица в осуществлении коррупционно-опасных функций, может служить информация о: 

• нарушении должностными лицами требований нормативных правовых, ведомственных актов, регламентирующих вопросы организации, планирования и проведения мероприятий, предусмотренных должностными обязанностями; 
• искажении, сокрытии или представлении заведомо ложных сведений в служебных учетных и отчетных документах, являющихся существенным элементом их служебной деятельности; 
• попытках несанкционированного доступа к информационным ресурсам; 
• действиях распорядительного характера, превышающих или не относящихся к их должностным полномочиям; 
• бездействии в случаях, требующих принятия решений в соответствии с их служебными обязанностями. 

Существуют следующие способы выявления коррупционных рисков: 

1. Проведение социологических опросов, анкетирований, в т.ч. с использованием внутренней электронной почты, Интернета, телефона и др.); 
2. Создание системы внутреннего информирования; 
3. Распределение служебной функции на нескольких сотрудников; 
4. Осуществление проверки сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; 
5. Осуществление контроля за выполнением государственными и муниципальными служащими требований к служебному поведению, соблюдению ограничений и запретов.

Информация о том, что при реализации той или иной функции возникают коррупционные риски (т.е. функция является коррупционно-опасной) может быть также получена: 

• от подразделений (сотрудников), занимающихся вопросами собственной безопасности; 
• при рассмотрении обращений граждан, в том числе поступивших по «горячей линии», «электронной приемной» и т.д.; 
• из сообщений СМИ о коррупционных правонарушениях или фактах несоблюдения должностными лицами требований к служебному поведению;
• от руководителей подразделений, получивших заявления от государственных служащих о фактах склонения их к совершению коррупционных правонарушений; 
• из материалов, представленных правоохранительными органами, иными государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также руководителей политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями, представителей Общественной палаты Российской Федерации и других источников.

Минимизация коррупционных рисков либо их устранение достигается следующими методами: 

• введением препятствий (ограничений), затрудняющих реализацию коррупционных схем. 
• перераспределением функций между структурными подразделениями внутри государственного и муниципального органа; 
• использованием информационных технологий в качестве приоритетного направления для осуществления служебной деятельности (служебная корреспонденция); 
• исключением необходимости личного взаимодействия (общения) должностных лиц с гражданами и организациями; 
• совершенствованием механизма отбора должностных лиц для включения в состав комиссий, рабочих групп и др.

В целях недопущения совершения должностными лицами федеральных государственных органов и государственных корпораций коррупционных правонарушений или проявлений коррупционной направленности Минтруда России рекомендует постоянно осуществлять следующие мероприятия: 

• внутренний контроль за исполнением должностными лицами своих обязанностей, основанный на механизме проверочных мероприятий (при этом проверочные мероприятия должны проводиться как в рамках проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, так на основании поступившей информации о коррупционных проявлениях, в том числе жалоб и обращений граждан и организаций, публикаций о фактах коррупционной деятельности должностных лиц в средствах массовой информации); 
• использовать средств видеонаблюдения и аудиозаписи в местах приема граждан и представителей организаций; 
• проводить разъяснительную и иную работу для существенного снижения возможностей коррупционного поведения при исполнении коррупционно-опасных функций. 

Признаки, характеризующие коррупционное поведение должностного лица при осуществлении коррупционно-опасных функций: 

• необоснованное затягивание решения вопроса сверх установленных сроков (волокита) при принятии решений, связанных с реализацией прав граждан или юридических лиц, решение вопроса во внеочередном порядке в отношении отдельного физического или юридического лица при наличии значительного числа очередных обращений; 
• использование своих служебных полномочий при решении личных вопросов, связанных с удовлетворением материальных потребностей должностного лица либо его родственников; 
• предоставление не предусмотренных законом преимуществ (протекционизм, семейственность) для поступления на государственную службу; 
• оказание предпочтения физическим лицам, индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам в предоставлении публичных услуг, а также содействие в осуществлении предпринимательской деятельности; 
• использование в личных или групповых интересах информации, полученной при выполнении служебных (трудовых) обязанностей, если такая информация не подлежит официальному распространению; 
• требование от физических и юридических лиц информации, предоставление которой не предусмотрено законодательством Российской Федерации;
• нарушение должностными лицами требований нормативных правовых, ведомственных, локальных актов, регламентирующих вопросы организации, планирования и проведения мероприятий, предусмотренных должностными (трудовыми) обязанностями;
• искажение, сокрытие или представление заведомо ложных сведений в служебных учетных и отчетных документах, являющихся существенным элементом служебной (трудовой) деятельности; 
• попытки несанкционированного доступа к информационным ресурсам;
• действия распорядительного характера, превышающие или не относящиеся к должностным (трудовым) полномочиям; 
• бездействие в случаях, требующих принятия решений в соответствии со служебными (трудовыми) обязанностями; 
• получение должностным лицом, членами его семьи, близкими родственниками необоснованно высокого вознаграждения за создание произведений литературы, науки, искусства, чтение лекций и иную преподавательскую деятельность; 
• получение должностным лицом, членами его семьи, третьими лицами кредитов или займов на необоснованно длительные сроки или по необоснованно низким ставкам, равно как и предоставление необоснованно высоких ставок по банковским вкладам (депозитам) указанных лиц; 
• совершение частых или крупных сделок с субъектами предпринимательской деятельности, владельцами которых или руководящие должности в которых замещают родственники должностных лиц; 
• совершение финансово-хозяйственных операций с очевидными нарушениями действующего законодательства. 

В ходе указанных действий государственный служащий: 

• допускает в разговоре иносказательные выражения, намёки (жесты, мимика) на возможность получения взятки; 
• предлагает обсуждение проблемных вопросов в другой обстановке (в другое время, в другом месте); 
• предлагает возможность решения вопроса, через знакомых (других должностных лиц) ввиду приятельских либо иных благоприятных отношений; 
• обсуждает свои бытовые (материальные) трудности; 
• выстраивает отношения личной заинтересованности с лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью;
• составляет протекцию, оказывает поддержку субъектам предпринимательской деятельности в личных, корыстных интересах; 
• обращается к следователям с неправомерными просьбами, нарушающими установленный порядок предварительного следствия, рассмотрения жалоб и заявлений, способными оказать влияние на служебное решение. 

По мнению членов Общественной палаты Российской Федерации, для полноценного мониторинга коррупционных рисков необходимы: 

• принятие мер по проведению регулярных независимых социологических исследований, направленных на выявление мнения получателей государственных и муниципальных услуг об их качестве и доступности, а также на выявление необоснованных административных барьеров, препятствующих свободной конкуренции; 
• периодическое анкетирование лиц, взаимодействующих с государственными и муниципальными органами при исполнении государственных (муниципальных) функций и предоставлении государственных (муниципальных) услуг; 
• независимый экономико-правовой анализ конкурсной документации при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, результатов исполнения государственных (муниципальных) контрактов; 
• независимый экономико-правовой анализ гражданско-правовых договоров, заключаемых подведомственными государственным и муниципальным органам государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями с целью выявления признаков реализации имущества, выполнения работ и оказания услуг по завышенным или заниженным ценам; 
• анонимные опросы государственных и муниципальных служащих о практике организации служебной деятельности, порядке замещения должностей и продвижения по службе; 
• независимый анализ обращений граждан и организаций в вышестоящие государственные и муниципальные органы, в правоохранительные органы по вопросам исполнения должностными лицами государственных (муниципальных) функций и предоставления государственных (муниципальных) услуг; 
• независимый мониторинг средств массовой информации на предмет выявления публикаций о фактах коррупционных проявлений в деятельности государственных и муниципальных органов и подведомственных им учреждений и предприятий .

Выполнение вышеназванных мероприятий может способствовать выявлению коррупционных рисков при условии, что они будут осуществляться на профессиональной основе, независимыми аудиторами и социологическими службами, специалистами в области противодействия коррупции, а не теми должностными лицами, деятельность которых непосредственно связана с этими рисками.

Общественная палата Российской Федерации предложила осуществлять мониторинг средств массовой информации на предмет выявления сообщений о фактах коррупционных проявлений в деятельности государственных и муниципальных органов, который должен проводиться в соответствии с четко установленным порядком. 

Данный вид антикоррупционного мониторинга должен предусматривать: 

• определение перечня СМИ, в отношении информационных материалов которых проводится сбор, обобщение и анализ публикаций; 
• периодичность проведения мониторинга; 
• определение характера информационных сообщений, подлежащих отбору и систематизации; 
• порядок учета отобранных информационных материалов и порядок работы с данными материалами. 

Общественная палата Российской Федерации рекомендует при проведении мониторинга СМИ на предмет выявления публикаций о фактах коррупционных проявлений государственным и муниципальным органам по возможности придерживаться следующих требований: 

• проводить мониторинг в отношении деятельности как центральных, так и территориальных органов, а также подведомственных государственных учреждений и предприятий; 
• включать в объекты мониторинга как можно более широкий перечень СМИ, в том числе интернет-ресурсы, информационные агентства, специализированные интернет-сайты; 
• систематизировать отобранные материалы в зависимости от необходимости и процедуры их последующей проверки; 
• периодически информировать институты гражданского общества о результатах мониторинга и принятых на их основе мерах.