Тарифная политика в сфере ЖКХ

Тарифная политика в сфере ЖКХ

Тарифную политику в сфере ЖКХ формирует Правительство РФ совместно с  федеральными органами исполнительной власти - Федеральной службой по тарифам РФ, Минрегионразвития, Минпромэнерго, Минэкономразвития и др., а также региональными и муниципальными органами исполнительной власти в области тарифного регулирования  - Региональными энергетическими комиссиями, региональными и муниципальными комитетами, департаментами, службами по регулированию цен и тарифов.

Основы тарифного регулирования в ЖКХ определены в Федеральном законе от 30 декабря 2004 г. №210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и ряде подзаконных актов. Направленность тарифной политики государства в настоящее время определяется:

• необходимостью модернизации всей совокупности инженерно-технических сетей (электрических, тепловых, сетей водоснабжения и водоотведения) и покрытия соответствующих затрат предприятий
• необходимостью привлечения инвестиций в отрасль
• необходимостью сдерживания значительных темпов роста тарифов на энергоресурсы и услуги ЖКХ

Методы регулирования  тарифов

В последние годы в экспертном сообществе активно обсуждается задача изменения методики тарифного регулирования. Отмечается, что действующий метод расчета тарифов на основе фактических затрат не стимулирует предприятия к более эффективной деятельности. Кроме того, зачастую принимаемые тарифные решения не отражают фактического положения дел в коммунальном хозяйстве, уровень потерь в сетях, реальные потребности в ремонте, реконструкции, модернизации. Политика искусственного сдерживания тарифов на услуги ЖКХ при неуклонном росте цен на топливо (мазут и уголь) ежегодно приводит к существенным убытками предприятий коммунального сектора. К недостаткам существующей системы относят также краткосрочный период тарифного регулирования.

Один из последних документов федерального уровня, касающихся тарифного регулирования в ЖКХ - постановление Правительства РФ от 14 июля 2008 г. №520 «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса». В нем, в частности, предусматриваются три метода регулирования тарифов:

• Метод установления фиксированных тарифов - метод, при котором тарифы рассчитываются как отношение части объема финансовых потребностей для реализации организацией коммунального комплекса производственной программы, определенных применительно к отдельному виду деятельности этой организации, к расчетному объему соответствующего вида товаров и услуг, реализуемому за период действия тарифов.
• метод установления предельных тарифов (аналог Benchmarking). Метод установления предельных тарифов предусматривает установление предельных тарифов на товары и услуги ОКК на основе анализа динамики предыдущей деятельности организации и анализа деятельности аналогичных организаций.
• метод индексации установленных тарифов. Основным методом регулирования тарифов для организаций коммунального комплекса является индексация тарифов (с учетом надбавок к ним). В основе тарифа и платы за коммунальные услуги на период регулирования лежат их величины и предельные индексы изменения.

Анализ методики формирования экономически обоснованного тарифа (далее ЭОТ) на услуги ЖКХ позволяет представить алгоритм расчёта и корректировки ЭОТ на ЖКУ в виде укрупнённой схемы, состоящей из двух блоков.

Первый блок, составляющий основу формирования тарифов, – определение ЭОТ, обеспечивающего возмещение затрат предприятий ЖКХ, т. е. цены производства услуги. Расчёт этой цены основан на определении потребности предприятия в общей сумме доходов. По мере приведения затрат в соответствие с реальными требованиями к качеству, надёжности и экологической безопасности обслуживания инвестиционные составляющие тарифа будут расти, а доля эксплуатационных затрат – сокращаться.

Второй блок включает определение цены для потребителей услуг с учётом их платёжеспособного спроса. С этой целью рассчитываются затраты на ЖКХ в структуре потребительского бюджета семьи, а также анализируются другие показатели, характеризующие структуру потребительских расходов и затрат городского бюджета на социальную поддержку населения. Рассчитываться и анализироваться каждый из показателей должен в ходе мониторинга социально-экономических условий и последствий реализации тарифной политики в конкретный период.

Тарифы и надбавки устанавливаются на соответствующий период действия, могут иметь календарную разбивку и вступают в силу с даты начала указанного периода, но не ранее чем через один календарный месяц после их установления и действуют до окончания этого периода, за исключением случаев их досрочного пересмотра по основаниям, указанным статьей 14 Закона.

Разработка и установление тарифов имеет четко установленные временные рамки, которые отражены на рисунке 2.

Рис. 2. Порядок и временные ограничения установления тарифов на услуги организаций коммунального комплекса.

Система тарифного регулирования в ЖКХ еще нуждается в доработке, чтобы в полной мере обеспечивать баланс интересов потребителей услуг и ресурсоснабжающих организаций, а также соответствовать инвестиционным потребностям отрасли.

Правительством РФ было принято постановление от 26 августа 2004 г. N 441 "О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год" об установлении уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги в размере 100% федерального стандарта их предельной стоимости. Изменение этим постановлением системы оплаты жилищно-коммунальных услуг приведет в ближайшее время к полному прекращению бюджетного дотирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и его деятельности на принципах самоокупаемости.

Перекладывая на население обязанность 100%-ного финансирования ЖКХ, государство пока оставляет за собой ответственность за тарифную политику в данной сфере. В последние годы тем не менее наблюдается неуклонный рост тарифов на услуги ЖКХ, регулируемых органами местного самоуправления.

Необоснованное и резкое увеличение цен и тарифов на услуги ЖКХ может привести к негативным социально-экономическим последствиям в обществе, отрицательно сказаться на населении, бюджетной системе и экономике в целом. В этих условиях возникла необходимость в усилении социальной защиты людей путем установления максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе. С целью избежания ухудшения условий жизни населения Правительство РФ издало постановление от 30 августа 2004 г. N 444 "О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг", затрагивающее состояние семейных бюджетов людей, а также другие аспекты деятельности региональных и муниципальных органов власти, условия функционирования предприятий ЖКХ.

Указанными постановлениями определен переход к адресной финансовой помощи гражданам в виде субсидий при оплате жилья и коммунальных услуг. Основным критерием при этом является доля расходов на ЖКХ в совокупном доходе семьи, максимальный предел которого установлен в размере 22%. При таком ограничении доли расходов складывается ошибочное мнение о том, что эта доля относится ко всей фактически занимаемой жилой площади. На самом деле согласно ст. 159 Жилищного кодекса РФ N 188-ФЗ от 29 декабря 2004 г. субсидии предоставляются гражданам в случае, если их расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, рассчитанные исходя из размера регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи.

Возникает вопрос о разработке механизма, который бы смягчил для населения процесс реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе на режим безубыточного функционирования. Если на предыдущем этапе функционирования ЖКХ увеличение затрат, покрываемых за счет платежей населения, происходило путем повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги, то на новом этапе целесообразно сосредоточить усилия на снижении издержек производителей услуг.

Существующая система тарифного регулирования обеспечивает выполнение производственной и инвестиционной программ предприятий жилищно-коммунального хозяйства и формирование необходимого им объема финансовых ресурсов, но не стимулирует эти предприятия к снижению издержек. В стране для снижения издержек имеется множество резервов, например, отопление 1 м2 площади обходится в 80 л условного топлива в год, в то же время в Германии - 3 л, в Швеции, которая сопоставима с нами по климатическим условиям, - 14 л. Следовательно, затраты можно уменьшить в 4 раза. Снижение издержек реально произвести и в других отраслях ЖКХ, например в водоснабжении. Так, в Великобритании потребление воды в сутки на человека составляет 120 л, в России - 300 л.

Многие специалисты считают необходимым предусмотреть механизм выявления заведомо необоснованных затрат как элемент процедуры тарифного регулирования. При принятии решения об установлении тарифов должны использоваться результаты комплексных обследований предприятий ЖКХ, включая проведение независимых экспертиз и проверок за счет бюджетных средств. В настоящее время, механизм выявления необоснованных затрат предусмотрен в жилищном законодательстве, в частности в Жилищном кодексе Российской Федерации. С целью социальной защиты населения в ходе изменения условий функционирования ЖКХ Правительство РФ приняло ряд постановлений, согласно которым осуществлять изменение цен и тарифов на оплату жилья и коммунальных услуг необходимо при условии обязательной реализации мероприятий, направленных на снижение издержек при оказании жилищно-коммунальных услуг.

Так, п. 3 постановления "О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год" предусмотрена обязанность органов местного самоуправления при установлении цен на содержание и ремонт жилья, а также тарифов на коммунальные услуги руководствоваться заключением независимой экспертизы.

Постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2004 г. N 89 "Об утверждении Основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства" утверждены основы ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Данным документом установлена методология проведения тарифной политики на услуги ЖКХ, синхронизирован процесс бюджетного планирования и процесс изменения тарифов, а также предусмотрена публичность процедуры утверждения тарифов. Важными являются положение, определяющее критерии пересмотра тарифов на жилье и коммунальные услуги, и введение понятия экономически обоснованных расходов. Определен исчерпывающий состав затрат по каждому виду ЖКУ, ограничивающий необоснованное включение непрофильных расходов в структуру тарифа для населения.

В документе сформулированы основные понятия экономически обоснованных расходов, учитываемых при расчете тарифов и требования к независимой экспертизе. Тем самым документ должен отвечать интересам потребителей, так как является сдерживающим фактором на пути роста цен и тарифов на услуги ЖКХ. Цены на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений, тарифы на коммунальные услуги могут пересматриваться, как правило, не чаще одного раза в год одновременно с принятием решения об утверждении местного бюджета и только после проведения независимой экспертизы.

Изменение тарифов на коммунальные услуги может осуществляться только на основании результатов независимой экспертизы фактических затрат на оказание коммунальных услуг, проводимой в порядке, определяемом органами местного самоуправления.

Рассмотрим полномочия органов местного самоуправления в области регулирования тарифов и надбавок.

Органы местного самоуправления (далее – органы регулирования муниципальных образований, а также органы регулирования) осуществляют следующие полномочия в области регулирования тарифов и надбавок ОКК:

1) определение метода регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Методами регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, которые используются в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, являются:

а) установление фиксированных тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса на очередной период;

б) установление предельных тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса;

в) индексация установленных тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса в предусмотренных законом случаях;

2) установление системы критериев, используемых для определения доступности для потребителей коммунального комплекса;

3) согласование производственной программы организаций коммунального комплекса.

4) утверждение технических заданий по разработке инвестиционных программ;

5) рассмотрение проектов инвестиционных программ организаций коммунального комплекса;

6) осуществление расчета цен (тарифов) для потребителей;

7) установление тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Органы регулирования муниципальных образований устанавливают надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта РФ для соответствующего муниципального образования;

8) опубликование информации о тарифах и надбавках, производственных программах и об инвестиционных программах организаций коммунального комплекса, а также о результатах мониторинга выполнения этих программ;

9) участие в разработке проектов договоров, заключаемых в целях развития систем коммунальной инфраструктуры;

10) заключение с организациями коммунального комплекса договоров в целях развития систем коммунальной инфраструктуры, определяющих условия выполнения инвестиционных программ организаций коммунального комплекса;

11) осуществление мониторинга выполнения производственных программ и инвестиционных программ;

12) привлечение соответствующих организаций для проведения экспертизы обоснованности проектов производственных программ, проверки обоснованности расчета соответствующих им тарифов, а также для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса.