Государственно-частное партнерство

5. ЛЕКЦИОННЫЙ КОМПЛЕКС  по дисциплине «Государственно­частное партнерство» РАЗДЕЛ   1   ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ   ОСНОВЫ   ГОСУДАРСТВЕННО­ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА Тема 1 Концепция и понятийный аппарат Вопрос 1 Определение ГЧП Вопрос 2 Основные условия развития ГЧП Вопрос 3. Основные принципы ГЧП Вопрос 4 Ключевые характеристики и факторы успеха ГЧП Развитие   ГЧП   определяется   несколькими   основными   факторами,   влияющими   на расширение масштабов и форм взаимодействия государства и бизнеса. Во­первых, ГЧП является одним из механизмов смешанной экономики, позволяющим развивать отношения бизнеса и государства. Во­вторых,   ГЧП   позволяет   вовлекать   ресурсы   частного   сектора   в   процессы воспроизводства в отраслях и сферах, находящихся в собственности государства и местных органов   власти,   а   также   использовать   частную   предпринимательскую   инициативу   для повышения эффективности расходования бюджетных средств. В­третьих, объединение усилий и ресурсов бизнеса и государства в рамках конкретных проектов формирует их дополнительные конкурентные преимущества. Бизнес по сравнению с государственными   институтами   обладает   большей   мобильностью,   быстротой   принятия решений,   способностью   к   нововведениям,   стремлением   к   поиску   технических   и технологических улучшений для обеспечения конкурентоспособности. Правительство же, в свою очередь, может обеспечить более успешную реализацию проектов ГЧП путем создания стабильной нормативной правовой базы, проведения организационных  мероприятий, в том числе   по   взаимодействию   с   гражданским   обществом,   а   также   использования   финансово­ экономических   рычагов:   субсидий,   гарантий,   стимулирующего   налогообложения   и   других видов поддержки. С   учетом   перечисленных   факторов   можно   в   целом   прогнозировать   рост   масштабов, развитие и диверсификацию форм государственно­частного партнерства. Однако в каждой отдельной   стране   динамика   этого   процесса   будет   зависеть   от   политики   государства,   его стремления сотрудничать с бизнесом в поисках экономического и социального консенсуса, от позиции гражданского общества. Государственно­частное   партнерство   в   мировой   практике   понимается   двояко.   Во­ первых,   как   система   отношений   государства   и   бизнеса,   которая   широко   используется   в качестве   инструмента   национального,   международного,   регионального,   городского, муниципального   экономического   и   социального   развития.   Во­вторых,   как   конкретные проекты,   реализуемые   совместно   государственными   органами   и   частными   компаниями   на объектах государственной и муниципальной собственности. В   определении   ГЧП   государство   стоит   на   первом   месте   потому,   что   именно   оно является инициатором подавляющего большинства проектов ГЧП, их главным действующим лицом и доминантой. Кроме того, государство играет в ГЧП ключевую роль, поскольку его партнерство   с   бизнесом   строится   по   отношению   к   государственной   и   муниципальной собственности. И в этом плане государство и частная компания никогда не будут равны, так как базовые отношения собственности в проектах ГЧП не изменяются, сколь бы ни велика была роль частного сектора в качестве инвестора, менеджера или оператора. Существует  много  различных  определений   ГЧП. Наиболее  общее  из  них  дает  Всемирный банк: «ГЧП – это соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и   оказания   инфраструктурных   услуг,   заключаемые   с   целью   привлечения   дополнительных инвестиций и, что еще более важно, как средство повышения эффективности бюджетного финансирования» . В   США   ГЧП   понимается   как   «закрепленное   в   договорной   форме   соглашение   между государством   и   частной   компанией,   позволяющее   последней   в   согласованной   форме участвовать в государственной собственности и исполнять функции, традиционно лежащие в сфере ответственности публичной власти. Такое соглашение обычно предполагает наличие контракта соответствующего правительственного агентства с частной компанией, предметом которого выступают реконструкция, строительство объекта государственной собственности и/или   его   эксплуатация,   управление   и   т.п.   Основные   права   собственности   в   отношении данного   объекта   не   изменяются,   и   государство   даже   после   передачи   объекта   частной компании остается его собственником. Термин ГЧП определяет широкий спектр отношений в диапазоне от более или менее простых контрактов, по которым частная компания принимает на себя определенные риски и соглашается на систему штрафных санкций, до комплексных, технически   сложных   проектов,   включающих   строительство,   модернизацию,   эксплуатацию объектов и управление ими». В ЕС в последние годы вышло достаточно много документов, которые затрагивают вопросы ГЧП   В   отдельных   странах   ЕС   существуют   свои   дефиниции   государственно­частного партнерства. В Великобритании, где ГЧП получило довольно широкое распространение, эта форма   хозяйствования   определяется   как   «ключевой   элемент   стратегии   правительства   по обеспечению современного, высококачественного коммунального обслуживания и повышению конкурентоспособности   страны.   Государственно­частные   партнерства   имеют   широкий диапазон бизнес­структур и форм товарищества: от “частной финансовой инициативы” до совместных предприятий и концессий, аутсорсинга, продажи части акций в принадлежащих государству предприятиях, осуществляющих коммерческую деятельность». Государственно­частное   партнерство   представляет   собой   совокупность   общественных отношений,   которые   находятся   на   стыке   публичного   и   частного   права   и   регулируются различными отраслями права. В системе нормативных правовых актов, определяющих принципы и правила взаимодействия государства и бизнеса, следует выделить: административное   законодательство,   регулирующее   деятельность   органов   власти   по реализации   государственной   политики   в   области   государственно­частного   партнерства, определяющее   статус   и   компетенции   органов   исполнительной   власти   или   органов исполнительной власти субъектов РК в отношениях с частным партнером; гражданское законодательство, регулирующее отношения между партнерами при выполнении инвестиционных соглашений; бюджетное   законодательство,   регулирующее   формы   и   порядок   финансового   участия бюджетов в проектах ГЧП; градостроительное законодательство, устанавливающее требования к порядку осуществления проектирования и строительства (реконструкции) проектного объекта; земельное   и   иное   законодательство,   регулирующее   порядок   подготовки   территории строительства, включая изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, изменение категории земельных участков и т.д.; законодательство   о   государственных   закупках,   регулирующее   порядок   размещения государственных   заказов   на   по   ставку   товаров,   выполнение   работ   и   оказание   услуг   для государственных (муниципальных) нужд в случае непосредственного финансового участия органов власти в проекте; налоговое   и   таможенное   законодательство,   определяющее   порядок   налогообложения хозяйственных операций в рамках реализации ГЧП проекта (Налоговый кодекс РФ) и порядок внешнеторговых операций с инвестиционными товарами (Таможенный кодекс РФ); законодательство о тарифах; нормативные   правовые   акты,   регулирующие   инвестиционную   деятельность   и   порядок деятельности инвестиционных институтов; нормативные   правовые   акты,   регулирующие   правовой   режим   отдельных   видов инфраструктуры (железнодорожный, автомобильный, воздушный, морской, трубопроводный транспорт, энергетика, объекты коммунального хозяйства); нормативные   правовые   акты,   устанавливающие   требования   к   эксплуатации   объектов (например, по безопасности, охране окружающей среды, использованию объектов культурного и природного наследия, земельных участков). Развитие форм, моделей, механизмов и институтов ГЧП, практическая организация работы требуют формирования специальной законодательной базы. Обобщая все сказанное, можно дать следующее определение ГЧП. Государственно­частное партнерство представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия   между   государством   и   частным   сектором   в   отношении   объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными  и  муниципальными  органами,  учреждениями  и предприятиями,  в целях реализации   общественно   значимых   проектов   в   широком   спектре   видов   экономической деятельности. Каждый такой совместный проект государства с бизнесом является временным, поскольку создается, как правило, на определенный срок и для решения конкретной задачи. Вопрос 2 Основные условия развития ГЧП Анализ   международной   практики   позволяет   выделить   ряд   условий,   выполнение   которых определяет успехи в развитии ГЧП в современной системе экономических отношений. Наиболее   принципиальным   условием   является   преодоление   противоречий   между общественными  и   частными  интересами  в   государственно­частном  партнерстве.   Еще  одно необходимое   условие,   выполнение   которого   требует   достаточно   длительного   времени   и системных   усилий   государства,   –   создание   институциональной   среды   ГЧП.   И,   наконец, важное   условие   –   это   сохранение   ведущей   роли   государства   в   организации   программ   и проектов ГЧП с одновременным использованием властью в этом партнерстве преимуществ, присущих приватизации государственных и муниципальных активов. Тесные   связи   между   государством   и   предпринимательским   сектором   вытекают   из   самой сущности   правового   государства   и   рыночной   системы   управления.   Между   тем   в   союзе государства в лице его различных субъектов и бизнеса неизбежно проявляется противоречие между   общественными   и   частными   интересами,   обеспечением   общественных   благ   и получением прибыли. Как будет разрешаться это противоречие, как повлияют партнерства на социально­экономические   отношения   в   стране,   регионе,   городе,   какие   социально­ экономические   последствия   ожидает   общество   в   результате   передачи   частному   сектору отдельных видов производств и услуг, традиционно относящихся к сферам государственной ответственности, – зависит от степени зрелости гражданского общества, силы государства, развитости общественных институтов контроля за деятельностью государственного аппарата, прозрачности партнерского взаимодействия. Даже в развитых странах с их мощной институциональной базой партнерских отношений ГЧП иногда   используется   для   реализации   преимущественно   частного   интереса.   В   результате подобного   смещения   баланса   интересов   происходит   нарушение   условий   конкуренции, возрастает   недоверие   к   самому   феномену   партнерства   между   государством   и   частным сектором. На практике эти явления нередко связаны с фактами коррупции, противодействие которым – одна из актуальных задач при формировании ГЧП. Институциональной   основой   государственного   вмешательства   в   экономику   служит выполнение   государством   функций   по   обеспечению   прав   собственности,   созданию возможностей для свободной конкуренции и равного доступа всех экономических субъектов к общественным благам, а также по регулированию доступа к некоторым ресурсам. При этом главным   критерием   должен   выступать   общественный   интерес,   выраженный   в   некой интегральной форме, а не выгода отдельных субъектов хозяйственной деятельности. Другими словами, государственное вмешательство должно быть нацелено прежде всего на ликвидацию   провалов   рынка,   которые   выражаются,   в   частности,   в   монополии,   в недостаточной   прибыльности   отдельных   общественно  необходимых  видов  деятельности,  в структурных диспропорциях и т.п. Указанные   недостатки   рыночного   механизма   наиболее   наглядно   проявляются   именно   в отраслях   производственной   инфраструктуры,   от   развития   которых   во   многом   зависит состояние экономики, а кроме того, в социальной сфере, где роль государства традиционно была и остается сильной. ГЧП рассматривается как важный механизм привлечения внебюджетных средств для развития инфраструктуры.   В   этом   же   документе   определены   приоритетные   сферы   применения партнерств:   здравоохранение,   образование,   космическая   отрасль,   лесное   хозяйство, транспортная инфраструктура. Многое   в   становлении   и   развитии   ГЧП   определяется   наличием   соответствующей институциональной   среды   для   решения   стоящих   перед   государством   задач,   расстановкой социально­политических сил и преобладанием тех или иных политических доктрин. При этом речь идет не только о проявлении политической воли на высшем уровне, но и о создании «политического обеспечения» в нижних слоях общества путем подготовки общественного мнения   к   использованию   приватизационных   механизмов   в   сфере   социальной   и производственной инфраструктуры. Непременными условиями успешной реализации планов ГЧП являются институциональные факторы:   разработка   соответствующего   законодательства,   обеспечение   прозрачности деятельности   частных   компаний   на   объектах   государственной   и   муниципальной собственности,   выработка   четких   рекомендаций   и   инструкций,   строгое   следование государства   постулатам   объявленной   политики   и   принципам   ГЧП,   стабильность   общей политической обстановки. Особую роль в странах с недостаточно совершенной институциональной средой рыночной экономики и гражданского общества играют внешние факторы, в том числе психологическое давление,   связанное   с   успехами   передовых   стран,   побуждающее   иногда   к   копированию зарубежных моделей ГЧП без подготовки соответствующей институциональной, правовой и финансовой основы. Такая политика может привести к результатам, прямо противоположным тому, что ожидалось, и на долгие годы создать негативный имидж ГЧП. Особое   значение   в   этом   плане   приобретает   правильное   понимание   властью   и   обществом места,   роли   и   значения   ГЧП   в   приватизационных   процессах.   Государственно­частное партнерство можно трактовать как особую форму приватизации. Некоторые специалисты просто называют процесс создания партнерств приватизацией.  Но есть   и   другая  точка  зрения,   что   ГЧП  –   это   вообще   не   приватизация.   Если   приватизация означает   уход   государства   из   экономики,   ее   отдельных   сфер   и   производств,   то   создание партнерств   приводит,   лишь   к   передаче   бизнесу   части   экономических,   организационных, управленческих функций в отношении государственных и муниципальных объектов. Но сами объекты неизменно остаются в собственности государства и местных органов власти. В российском законодательстве проведено различие между категориями «приватизация» и «партнерство».   Согласно   Закону   «О   приватизации   государственной   и   муниципальной собственности»   под   приватизацией   понимается   возмездное   отчуждение   имущества, находящегося   в   собственности   Республики   Казахстан   субъектов   РФ,   муниципальных образований   (муниципальное   имущество),   в   собственность   физических   и/или   юридических лиц   .   В   ГЧП   отчуждения   имущества   не   происходит,   частному   сектору   передаются,   как правило,   только   правомочия   владения   и   пользования   государственной   и   муниципальной собственностью. Система   партнерских   отношений   государства   с   частным   сектором   является   одним   из проявлений смешанной экономики. В ГЧП государство отказывается от несвойственных ему хозяйственных функций, перекладывая управление принадлежащей ему собственностью на частный   сектор,   который   привносит   свой   организационный   опыт,   знания,   ноу­хау, осуществляет   инвестиции,   минимизирует   риски   предпринимательской   деятельности. Экономический эффект для общества в этом случае составляют более качественные товары и высокий уровень обслуживания при низких издержках. Вопрос 3. Основные принципы ГЧП Формы партнерства государства и частного сектора различаются по видам предоставляемых услуг и производимых товаров, по используемым методам и правовому режиму. Тем не менее они   подчинены   ряду   общих   принципов,   нацеливающих   на   удовлетворение   общественных интересов. Эти ГЧП как система хозяйствования принципиально отличаются от деятельности частных коммерческих организаций, ориентированных исключительно на получение прибыли. Остановимся на основных принципах ГЧП. Основные принципы ГЧП ­ Равенство интересов сторон и свобода выбора действий ­ Стабильность контракта ГЧП и одновременно возможности его изменения и адаптации ­ Ответственность за исполнение условий контракта ­ Конкурентность ­ Прозрачность и обратная связь ­ Невмешательство государства в сферу ответственности частного партнера ­ Стимулирование и гарантии ­ Возмездность ­ Равноправное (недискриминационное) отношение к иностранным компаниям Принцип   равенства   интересов   сторон   и   свободы   выбора   действий.Этот   главный   принцип рыночной   экономики   проявляется   в   ГЧП   в   нескольких   аспектах.   Он   подразумевает,   во­ первых, равенство всех экономических агентов в доступе к услугам, оказываемым частными компаниями в сфере общественных услуг, во­вторых, равенство всех частных компаний в праве   заключения   контрактов   ГЧП   и,   в­третьих,   свободу   партнеров   выбирать   формы   и методы достижения целей, стоящих перед партнерством. Принцип   стабильности   контракта   ГЧП   и   одновременно   возможности   его   изменения   и адаптации.   Контракт   ГЧП   представляет   собой   сложный,   комплексный   документ, рассчитанный, как правило, на длительные сроки реализации. В нем прописываются права и обязанности   сторон,   формы   государственной   поддержки,   минимальная   норма   прибыли частного партнера. Эти и другие аналогичные по содержанию положения контракта должны быть стабильны в течение всего времени его исполнения. Однако существует ряд обстоятельств, требующих изменения контракта. Так, окружающая среда   проекта   постепенно   меняется,   соответственно   может   возникать   необходимость   в дополнении, конкретизации контракта применительно к новым условиям. Другого   рода   обстоятельства   таковы:   государство   или   муниципальное   образование   как представитель власти могут в одностороннем порядке и без предварительных консультаций с частной   компанией   изменять   условия   договора   и   выдвигать   требования,   обусловленные наличием   общественного   интереса   (общественной   пользы   или   блага).   При   этом   частная компания   должна   исполнять   свои   обязанности   по   договору   в   полном   объеме   и   на соответствующем   уровне,   даже   если   она   не   согласна   с   органом   власти.   Но   она   может обжаловать принятое государством решение в судебном порядке. Во   многих   странах   такие   права   государства   закреплены   законодательно.   Например,   во Франции при наличии «общественной необходимости» и в интересах общества контракт ГЧП может   прерываться   государством   в   одностороннем   порядке   без   существенных   для   него правовых последствий. В практике Европейского суда по правам человека в Страсбурге неоднократно поднимался вопрос о праве государства на ограничение права собственности, в том числе и в контрактах ГЧП. Данный вопрос возникал в делах об изъятии земельных участков для общественных нужд,   налоговых   и   таможенных   льготах   и   т.п.   Общим   выводом   из   этих   слушаний   стало следующее: государство может ограничивать право собственности исходя из общественных интересов, однако баланс частных и общественных интересов должен быть соблюден. Принцип   ответственности   за   исполнение   условий   контракта.Частная   компания   –   партнер государства должна предоставлять услуги экономическим агентам в полном соответствии с условиями контракта, причем ответственность за их выполнение выше, чем при соглашениях между   частными   фирмами,   что   определяется   публично­правовым   характером   отношений ГЧП.   Частная   компания   не   имеет   права   приостанавливать   свою   работу   в   проектах   ГЧП, поскольку   это   скажется   на   широком   круге   третьих   лиц,   являющихся   потребителями общественных благ или услуг. Все возникающие проблемы и трудности частная компания должна   разрешать   с   государством   путем   диалога   в   упреждающем   порядке,   предвидя возможные риски. Принцип конкурентности. Он проявляется на стадии проведения конкурса на подписание с государством контракта ГЧП. Конкуренция среди частных компаний за участие в проекте ГЧП позволяет государству выбрать эффективного партнера и снизить затраты по проекту в целом. Принцип   прозрачности   и   обратной   связи.   Гражданское   общество,   в   интересах   которого реализуются проекты ГЧП, должно обладать доступом к полной информации о состоянии предприятия, его финансовых, экономических и иные  показателях, стандартах и качестве оказываемых услуг. Необходимо обеспечить потребителей информационными каналами связи с частными компаниями и государственными органами, контролирующими их работу. Принцип невмешательства. После подписания контракта ГЧП государство не имеет права вмешиваться в хозяйственно­административную деятельность частной компании – партнера, которая   самостоятельно   принимает   все   административно­хозяйственные,   управленческие, кадровые и иные решения. Ей на праве собственности принадлежат производимая продукция и получаемая прибыль.  Принцип стимулирования и гарантий. Государство применяет широкую систему стимулов по привлечению частных компаний к участию в проектах ГЧП: софинансирование, дотации из бюджета, льготный режим налогообложения, специальные таможенные режимы, гарантии по прибыльности,   займам,   поставкам,   закупкам,   снижение   размера   (отмена)   концессионных платежей, арендной платы и т.п. В концепции государственно­частного партнерства гарантии понимаются   в широком  смысле  слова   и  не сводятся  только  к бюджетным.  В  российской практике прецедент таких гарантий создан Законом № 115­ФЗ. Принцип   возмездности.При   прекращении   действия   контракта   по   инициативе   государства частному   партнеру   возмещаются   сделанные   им   инвестиции   и   компенсируется недополученный доход, за исключением случаев нарушения с его стороны условий контракта. Принцип   равноправного   (недискриминационного)   отношения   к   иностранным   компаниям, обеспечивающий   им   равные   права   с   отечественными   предпринимателями.   Этот   принцип воплощается в нормах по обеспечению недискриминационного режима допуска зарубежных компаний к конкурсам по проектам ГЧП, валютного регулирования деятельности партнеров государства, их права свободного распоряжения чистой прибылью, полученной на объекте ГЧП,   в   том   числе   права   вывоза   чистой   прибыли   за   границу,   и   т.п.   Так,   в   закона   «О концессионных соглашениях» говорится: «Концессионерам, в том числе концессионерам – иностранным   юридическим   лицам,   гарантируются   равные   права,   предусмотренные законодательством   Республики   Казахстан,   правовой   режим   деятельности,   исключающий применение   мер   дискриминационного   характера   и   иных   мер,   препятствующих концессионерам   свободно   распоряжаться   инвестициями   и   полученными   в   результате осуществления   предусмотренной   концессионным   соглашением   деятельности   продукцией   и доходами». Вопрос 4 Ключевые характеристики и факторы успеха ГЧП ГЧП   обладает   рядом   специфических   особенностей   и   характеристик.   В   их   числе   можно назвать следующие: 1. Юридическое  оформление партнерства между государством и участниками со стороны частного   сектора   специальным   соглашением   (договором,   контрактом).   Часто   государство разрабатывает   и   утверждает   в   качестве   нормативного   акта   прототип   такого   соглашения применительно к отдельным отраслям или сферам, но при этом каждый договор является специфическим документом, имеющим свои особенности и характерные черты. 2. Софинансирование в определенных долях или 100­процентное финансирование частным сектором проектов ГЧП. Один из главных стимулов государства к развитию ГЧП состоит в привлечении   в   объекты   государственной   и   муниципальной   собственности   финансовых ресурсов   частного   сектора.   Это   позволяет   снизить   нагрузку   на   бюджет   и   одновременно расширить спектр предоставляемых населению общественных услуг, повысить их качество и доступность. 3.   Преимущественно   долгосрочные   контрактные   отношения.   Как   правило,   ГЧП ориентировано на решение стратегических задач развития государственной и муниципальной собственности   и   оказания   общественных   услуг.   И   государство,   и   бизнес   заинтересованы вступать именно в долгосрочные отношения, позволяющие им выстраивать экономическую политику на длительный период, планировать развитие, опираться в своей деятельности на взаимные   долговременные   обязательства.   Стратегическое   партнерство   позволяет   успешно использовать ГЧП даже в таких неприбыльных или малоприбыльных социальных отраслях, как здравоохранение и образование. 4.   Распределение   рисков   в   проектах   между   государством   и   бизнесом.Для   проектов   ГЧП характерны многообразие и высокий уровень рисков, с которыми сталкиваются их участники, что   обусловливает   необходимость   организации   сложных   схем   распределения, перераспределения и страхования рисков. Неверно оцененные на этапе разработки проекта, они   могут   приводить   к   серьезным   негативным   последствиям   в   процессе   его   выполнения, вызывая приостановку, реструктуризацию, прекращение проекта, судебные тяжбы и другие негативные явления. 5. Многообразие форм ГЧП.В мире пока нет общепринятой классификации форм ГЧП. В зарубежной и отечественной практике наблюдается множество разновидностей, типов и видов партнерств. Критериями отнесения к той или иной структурной группе обычно выступают: отношения   собственности   (владение,   пользование,   распоряжение),   формы   участия государства, схемы финансирования и разделения рисков, а также другие параметры. 6. Инновационные методы управления сферой производства и предоставления общественных услуг.В   рамках   проектов   ГЧП   частный   сектор   привносит   в   сферу   производства   и предоставления   общественных   услуг   современный   организационный   опыт,   знания,   новые управленческие технологии. Пользуясь свободой принятия административно­хозяйственных решений,   он   без   бюрократических   проволочек,   свойственных   государственной   системе управления,   оптимизирует   бизнес­процессы,   организационную   структуру,   существенно повышает эффективность принятия решений. Государство считает выгодным для себя участие в ГЧП, учитывая следующие факторы: 1.   Ожидание   высокой   эффективности   такого   партнерства.   Решению   государства   об использовании механизмов ГЧП в предоставлении услуг всегда предшествует аналитическая работа,   призванная   обосновать,   что   эти   механизмы   обеспечат   обществу   большую эффективность   за   счет   достижения   одного   или   всего   комплекса   нижеперечисленных результатов: а) более низких издержек; б) более высокого уровня услуг; в) снижения рисков. 2.   Новые   источники   инвестиций.ГЧП   позволяет   государству   получить   доступ   к альтернативным   источникам   капитала,   делая   реальным   осуществление   важных   и   срочных проектов, которые были бы невозможны в иных условиях. 3.   Надежность   результатов.Надежность   получения   позитивного   результата   обеспечивается благодаря   своевременному   осуществлению   проекта   (партнер   из   частного   сектора заинтересован закончить проект как можно раньше, чтобы минимизировать уровень издержек и начать получать прибыль), а также прописанному в контракте порядку возврата инвестиций и компенсации текущих издержек (график и размеры выплат фиксируются перед началом проекта, что защищает инвестора и общество от рисков занижения или завышения стоимости услуг). 4. Инновации. Уникальная комбинация возможностей государственного и частного секторов, возникающая   в   ГЧП,   и   конкурсный   процесс   заключения   контракта   определяют   высокий потенциал   инновационных   подходов   к   созданию   и   управлению   общественной инфраструктурой в рамках ГЧП. Бизнес считает выгодным для себя участие в ГЧП, учитывая следующие факторы: 1. Частная компания получает в долговременное владение и пользование государственные активы, обеспечивая тем самым стабильное получение прибыли в долгосрочной перспективе. 2.   Осуществляя   инвестиции,   предприниматель   получает   гарантии   их   возврата,   поскольку государство   как   его   партнер   соглашается   на   обеспечение   взаимоприемлемого   уровня рентабельности. 3.   Обладая   хозяйственной   свободой,   частная   компания   может   за   счет   повышения производительности труда, нововведений увеличивать общую прибыльность бизнеса в период срока действия контракта с государством. А получать государственные активы в управление и наращивать доходность собственного бизнеса – это условие устойчивости компании. Опыт   стран,   которые   в   течение   долгого   времени   используют   ГЧП   для   развития производственной   и   социальной   инфраструктуры,   показывает,   что   успех   и   темпы продвижения   ГЧП   зависят   от   ряда   фундаментальных   обстоятельств,   связанных   с эффективностью и качеством менеджмента. Управление   ГЧП   должно   быть   эффективным.   Согласно   исследованиям   британских   и международных экспертов (Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР))   использование   ГЧП,   действительно,   обеспечивает   лучшее   соотношение   цены   и качества («value for money»), предоставление обществу услуг вовремя и согласно контракту. Новые эффективные формы управления ГЧП не могут быть созданы без соответствующей глубокой   проработки.   Каждая   страна   проходит   через   ряд   этапов   в   построении   системы управления ГЧП, прежде чем такое партнерство начнет полноценно функционировать. Большинство стран, включая Республики Казахстан, находится пока лишь на первом этапе развития   ГЧП   с   относительно   небольшим   количеством   осуществляемых   проектов. Фундаментальными   факторами   успеха   ГЧП,   как   показывает   мировой   и   российский   опыт, являются следующие. Тема 2 Мировой опыт государственно­частного партнерства. Для   проведения   анализа   и   четкого   представления   структуры   развития   партнерства начать, пожалуй,  следует, с изучения эволюции ГЧП как комплексного явления, который выявляет   очевидную   зависимость   между   уровнем   присутствия   его   в   экономике   и господствующей государственной идеологией. Так одни из первых партнерств возникли во Франции. В 1842 году там был принят первый закон о железнодорожном транспорте, согласно которому   был   установлен   режим   государственных   концессий,   представленных железнодорожным компаниям. На   рубеже   XIX   –   XX   веков   партнерства   проявляются   в   Германии   и   во   Франции   в жилищно­коммунальной   сфере   хозяйства.   В   1882   году   в   Париже   заключили   контракт   с братьями Перрье на энергоснабжение центральных районов. В начале XX века под влиянием марксистской   идеологии   и   теории   Дж.   Кейнса   произошли   значительные   изменения   в государственном подходе к проектам. Все отрасли были переведены под государственный контроль. Однако   к   концу   XX   века   интерес   к   ГЧП   проявился   в   связи   с   появлением   новой экономической неоклассической теорией, которые говорили о частной собственности, как об основной движущей  силе  общественного  развития.  Впоследствии   был  взят  новый  курс  на привлечение   частного   капитала   и   массовой   приватизации   предприятий,   находящихся   в государственной собственности.  Лидером   в   применении   нового   курса   стала   Великобритания.   Правительство   страны разработала концепцию управления государственной собственностью – «инициатива частного предпринимательства»(Private Financial Initiative(PFI)). Ранее, в 1988 году был принят закон о местном   самоуправлении.   Данным   правовым   актом   местным   органам   власти   были предоставлены полномочия заключать договора с представителями  частного капитала  для оказания соответствующих качественных услуг на региональном уровне.[17,с 98­99]  Далее интерес и повышенную активность проявили руководящие органы Европейского союза.   Начиная   с   1992   года,   активно   создавались   директивы,   в   которых   прописывались правила и процедуры проведения данной политики. Также начали формироваться институты по   управлению   и   регулированию   ГЧП   в   форме:   агентств   (Великобритания,   Нидерланды, Ирландия),   акционерных   компаний   и   государственных   корпораций   (Италия),   ассоциаций (Франция). Итак,   отправная   точка   была   задана   –   началось   широкое   и   активное   применение государственно­частного партнерства в различных странах и регионах. Важное значение имеет определение наиболее приоритетных отраслей применения ГЧП. Инвестирование сразу во все отрасли экономики невозможно, и к тому же существуют также отрасли, куда необходимо инвестировать в первую очередь. Кроме всего прочего отрасли, в странах с разным уровнем экономического   развития,   в   которые   нужно   привлекать   частный   капитал,   значительно различаются. [18, с 50­51] По   данным   анализа   применения   ГЧП   в   различных   странах,   проведенными отечественными   экономистами,   можно   увидеть,   что   партнерство   успешно   применяется   в транспорте (автодороги, железные дороги, аэропорты, порты) и социальной инфраструктуре (здравоохранение,   образование,   туризм),   ЖКХ   (водоснабжение,   электроснабжение, газоснабжение) и в других сферах (тюрьмы, оборона, объекты военной сферы). Если анализировать использование ГЧП по странам, то картина получиться следующая. В странах «Большой семерки» (США, Великобритания, Япония, Италия, Франция, Германия, Канада) на 1­ом месте стоит здравоохранение (185 из 615 проектов), 2­ое место ­ образование (138 проектов) и на 3­ем месте – автодороги. В   развивающихся   же   странах   и   странах   с   переходной   экономикой   указанные   выше отрасли   (кроме   автодорог)   не   будут   приоритетными.   Вследствие   более   низкого   уровня социально – экономического развития в этих странах на 1 место выдвигается – транспортная инфраструктура (строительство, реконструкция железных дорог, аэропортов, портов) В   странах   с   переходной   экономикой,   а   именно   –   страны   Центральной   и   Восточной Европы (Болгария, Чехия, Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния); страны Балтии (Латвия); страны СНГ (Украина) по применению ГЧП лидируют ­ автодороги, строительство мостов и тоннелей легкого наземного метро, аэропортов. Им уделяется особое внимание и в них в первую очередь вкладываются средства. Развивающиеся страны (22 из 95 проектов) ­ Индия, Бразилия, Чили, Гонконг, Мексика, Саудовская   Аравия,   Объединенные   Арабские   Эмираты   выделяют   приоритетным   – автодороги, 2 место занимают аэропорта, тюрьмы и водоочистительные сооружения.[7,с41] В   ряде   восточноевропейских   стран   в   конце   1990   –   начала   2000   г.   стали   активно использоваться   методы   ГЧП   в   отраслях   транспортной   инфраструктуры   и   в   городском хозяйстве, в связи с подготовкой вступления в ЕС.  Чем же обусловлена такая разница в применении партнерства в разных странах. Во – первых,   имеет   место   различие   в   экономическом   развитии   (есть   наиболее   развитые экономические   системы   и   отсталые   в   социально   –   экономическом   развитии).   Во­вторых, политика государства влияет на развитие тех или иных структур ­ (там, где наблюдается устойчивая рыночная экономика, высокий показатель ВВП) государство гарантирует высокий уровень социальной защиты, где велика средняя продолжительность  жизни и наблюдается высокое   качество   медицинского   обслуживания   и   образования.   Еще   один   фактор   это заинтересованность   стран   в   развитии   этих   отраслей   (для   каждого   типа   страны индивидуальных), поскольку партнерство позволяет привлечь инвестиции частного сектора, распределить риски между партнерами в реализуемых проектах. Так же, как и во всех нововведениях, в проектах государственно­частного партнерства наблюдаются весьма успешные результаты и не совсем удачный опыт, когда допускаются ошибки  в  бизнес  ­  планировании   и  пренебрегают  институциональными  принципами,   что  в дальнейшем является причинами прекращения проектов и их национализация. Рассмотрим   пример   эффективного   использования   проекта   ГЧП   –   расширение   и модернизация международного аэропорта в Варшаве. Более 85 % пассажиров международных авиарейсов   пользовались   именно   варшавским   аэропортом,   что   требовало   в   относительно короткие сроки обеспечить увеличение пассажирского и грузового аэропорта почти вдвое. Но развить такой проект до нужных масштабов не представлялось возможным без привлечения частного капитала, новых разработок и технологий.  По результатам открытого европейского конкурса в качестве частного партнера проекта выступила   германская   фирма   «Хохтиф   АГ»,   разработавшая   специальную   модель финансирования   ГЧП   для   аэропортов   стран   Центральной   и   Восточной   Европы.   Был сформирован   консорциум   (организационная   форма   временного   объединения   независимых предприятий   и   организаций,   создаваемая   для   реализации   проектов,   в   том   числе инвестиционных,   научно   –   технических,   природоохранных   и   др.),   в   который   на   правах партнеров вошли малые и средние предприятия Польши и Германии. Частное финансирование обеспечивал консорциум банков, возглавляемый АО «Ситибанк». Получателем кредитов и государственным партнером проекта выступало агентство «Польские аэропорты PPL». Стоимость  проекта  составила  153,4  млн. евро,  80%  его финансирования  обеспечила частная   сторона.   Государственная   польская   авиакомпания   LOT   была   включена   в   частное кредитное соглашение об использовании аэропорта. Работы завершились весьма успешно, и в дальнейшем генеральный подрядчик принял участие в проектах реконструкции на принципах ГЧП аэропортов городов Дюссельдорфа, Сиднея и Гамбурга.  Еще   одним   примером   эффективного   и   удачного   использования   ГЧП   в   реализации инфраструктурных   проектов   на   основе   частной   финансовой   инициативы   наблюдается   в Японии.  Экономический   спад  в  1990­е годы  (экономическая   рецессия)  заставил   японские власти прибегнуть к английскому опыту, немного изменив концепцию и правила, и принятие соответствующей законодательной базы. С 1999 года вводится Закон о содействии развитию общественных проектов путем использования частного финансирования. Это стало поистине знаменательным   событием,   поскольку   до   этого   за   реализацию   инфраструктур   отвечало государство   и   государственные   органы.   Смысл   всего   заключался   в   привлечении   частных инвестиций   для   строительства   крупных   государственных   и   социально   значимых инфраструктурных объектов, когда бизнес сам осуществлял строительство государственного объекта за счет собственных средств. Компенсация расходов впоследствии осуществляется за счет  платежей   из   бюджета,   либо   за  счет   доход   с  эксплуатации.   Результатом   этого  стало бурное развитие проектов (к 2008 году – 333 проекта), опережающих показатели английской страны.  Но нередки, как уже отмечалось выше, и неэффективные проекты ГЧП из­за просчетов со стороны государства. Так,   в   Чехии   был   реализован   проблемный   инфраструктурный   проект.   Частные инвестиции   в   этой   стране   привлекаются   по   британской   модели   частной   финансовой инициативе  (PFI).  Опыт этой страны говорит о тех опасностях и проблемах,  с которыми может столкнуться государственный партнер, имеющий недостаточный опыт и подготовку в реализации   и   применении   партнерства.   Итак,   для   сооружения   отрезка   автобана   D47, протяженностью   80   км,   частным   предпринимателем   был   предложен   весьма   интересный   и привлекательный на первый взгляд проект, на что он получил внеконкурсный подряд. Проблема собственно состояла в отсутствии достаточного опыта ГЧП и недооценки командой   государственного   партнера   намерений   частного   подрядчика,   который   в   свою очередь изначально не имел особого стремления в реализации проекта. В конечном итоге предложенная им структура финансирования  сводилась к перекладыванию всех рисков на государство.   И   результатом   было   расторжение   проекта,   и   выплата,   ко   всему   прочему, значительной неустойки.  Удачной моделью эффективного сочетания интересов публичного и частного партнеров признан   проект   по   реконструкции   крупнейшего   аэропорта   Германии   во   Франкфурте­на­ Майне. Проект предполагал предварительную стадию приватизации – эмиссию акций, 29% которых   были   проданы   на   фондовой   бирже.   Держателями   остальных   акций   стали   земля Гессен(32,1%),   город   Франкфурт   (20,5%)   и   государство   (18,4%).   Сформированное   таким образом АО «Фрапорт» намеренно сохранило контроль публичных инвесторов. При этом АО является   «частным»   акционером   других   германских   аэропортов,   т.е.   «частная»   сторона партнерств в них представлена структурой с преимущественно государственным участием. В   настоящее   время   денежные   средства   на   развитие   транспортной   инфраструктуры осуществляется двумя путями: напрямую ­ для крупных проектов и опосредовано – через государственный фонд развития инфраструктуры.  Таким образом, на базе вышеизложенного можно сделать выводы следующего характера: 1.     Отмечается   существенная   разница   между   уровнем   социально   –   экономического развития и приоритетными отраслями для применения в них ГЧП – проектов; 2.   В   любой   стране   каждой   подгруппы   правительством   выбирается   наиболее приоритетная отрасль для реализации ГЧП – проектов (в зависимости от степени важности и возможности   реализации).   К   примеру,   в   Великобритании   и   Италии,   сделки   ГЧП осуществлялись, в основном, в сфере строительства автомобильных и железных дорог; 3. В большей степени успешное взаимодействие интересов государственной структуры и частных представителей, а также полнота ясности и предсказуемости стратегии дальнейшего развития страны; 4. В каждой стране созданы специализированные учреждения, несущие ответственность за   осуществление   определенной   деятельности   в   масштабах   страны.   Например,   в Великобритании   это   «публичные   корпорации»,   в   Японии   это   публичные   или   публично­ правовые   предприятия   (котэки   кигё),   в   Швеции   право   заниматься   предпринимательством получают органы исполнительной власти; 5. Широкая и упорядоченная нормативная база, регулирующая контрактные отношения в   различных   отраслях   и   позволяющая   наиболее   полно   учесть   разнообразие   условий функционирования различных сфер. Тема 3  Становление и развитие государственно­частного партнерства Казахстана По   мере   выхода   экономики   Казахстана   на   качественно   новый   уровень   все   большую актуальность приобретает вопрос государственно­частного партнерства. Проблема   государственного   финансирования   строительства,   реконструкции   и обслуживания   социально   значимых   инфраструктурных   проектов   ­   строительство автомобильных и железных дорог, аэропортов и вокзалов, тепло­ и электростанций, нефте­ и газопроводов и другие ­ стоит сегодня в Казахстане довольно остро. Как правило, бюджетных средств на эти объекты не хватает, но они есть у частного бизнеса. Именно   на   решение   вопроса   привлечения   частных   инвестиций   в   объекты производственной   и   социальной   инфраструктуры   и   направлены   усилия   государства   в проектах государственно­частного партнерства. Сам   термин   «государственно­частное   партнерство»   является   переводом распространенного во всем мире термина «public­private partnership». В   зарубежных   странах   часто   термин   «public­private   partnership»   употребляется практически для любых форм сотрудничества государственной власти и частного бизнеса. В   современном   понимании   государственно­частное   партнерство   ­   это   своеобразный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов. Сегодня   мы   можем   определить   государственно­частное   партнерство   как   форму взаимодействия   государственного   и   частного   секторов,   предусматривающую   передачу субъектам частного сектора ответственности за оказание услуг, традиционно относящихся к сфере ответственности государственного сектора. Здесь, прежде всего, речь идет о реализации конкретных проектов, в рамках которых государство передает частному сектору определенные права и, одновременно, обязанности и риски. В этом смысле с момента обретения независимости на практике применяются различные формы государственно­частного партнерства, такие, как приватизация, лизинг, контракт на предоставление услуг, создание юридических лиц с участием государства и частного бизнеса, аренда   объектов   государственной   собственности,   передача   прав   владения   и   пользования объектами государственной собственности. Казахстан   находится   в   самом   начале   пути   формирования   эффективной   системы государственно­частного партнерства. Государственные  структуры  принимают  меры  для  совершенствования  и преодоления недостатков действующей системы с учетом международного опыта. При этом важную роль играет активное участие всех заинтересованных сторон в этом процессе   для   того,   чтобы   внедряемые   механизмы   государственно­частного   партнерства служили во благо государства, бизнеса и населения. Все большую актуальность в развитии государственно­частного партнерства получает такая форма, как реализация проектов на концессионной основе. 7 июля 2006 года был принят Закон Республики Казахстан «О концессиях». Это стало важным шагом по созданию правового поля для внедрения в стране механизма концессии, являющейся одной из форм государственно­частного партнерства. Концессия ­ передача по договору концессии объектов государственной собственности во временное владение и пользование в целях улучшения и эффективной эксплуатации, а также прав на создание (строительство)  новых  объектов за счет средств  концессионера  с предоставлением   последнему   права   владения,   пользования   и   распоряжения   ими   либо   без такового   с   обязательным   финансированием   за   счет   средств   концессионера   и   передачей государству [1]. Реальностью мировой экономической жизни в течение последних полутора десятка лет стало активное распространение и развитие  государственно­частного партнерства в сфере дорожного хозяйства, транспорта, коммунального хозяйства, здравоохранения, образования и т.д. В большинстве стран Европы был принят комплекс мер в целях оказания поддержки формирования   и   эффективного   функционирования   механизмов   государственно­частного партнерства,   несмотря   на   то,   что   имело   место   критическое   отношение   к   предлагаемым моделям   такого   партнерства,   обусловленное   определенным   усилением   государственного управления в рассматриваемой сфере. В   последнее   время   тема   государственно­частного   партнерства   в   нашей   стране приобретает все большую актуальность. Данный термин чаще и чаще появляется в средствах массовой   информации,   звучит   из   уст   представителей   исполнительной   власти   различного уровня и бизнес­сообщества. Однако,   несмотря   на   устойчивый   алгоритм   обращения   к   названному   понятию, однозначного понимания того, что такое ГЧП, не существует ни в правительстве Республики Казахстан, ни среди бизнесменов, ни среди ученых, специалистов и экспертов. Государственно­частное   партнерство   –   форма   взаимодействия   государственного   и частного секторов, предусматривающая полную или частичную передачу субъектам частного сектора   ответственности   за   оказание   услуг,   традиционно   относящихся   к   сфере ответственности государственного сектора, на условиях справедливого разделения между его участниками рисков и выгод, а также контроля со стороны государства. Привлечение частных инвестиций в строительство и реконструкцию социально важных инфраструктурных   объектов   позволит   переориентировать   бюджетные   средства   на   другие направления с целью повышения качества жизни населения страны. Государственно­частное   партнерство   в   предоставлении   общественных   услуг   быстро развивается   и   вызывает   большой   интерес   во   всем   мире.   Но   почему   эта   концепция,   едва упоминаемая десять лет назад, в настоящее время привлекает такой значительный интерес? Ответ   заключается   в   том,   что   государственно­частное   партнерство,   прежде   всего, помогает   избежать   возможного   негативного   эффекта   от   исключительной   прерогативы государства на собственность и оказание услуг, с одной стороны, и полной приватизации, с другой.   Государственно­частное   партнерство   сочетает   в   себе   лучшее   из   «двух   миров»: частный сектор и его ресурсы, управленческие навыки и технологии, а также государственный сектор   с   его   регулирующей   деятельностью   и   защитой   общественных   интересов.   Этот сбалансированный подход особенно приветствуется в предоставлении общественных услуг, которые касаются основных потребностей каждого человека. Государственно­частное партнерство основывается с целью обеспечить финансирование, планирование,  исполнение  и эксплуатацию объектов,  производств  и предоставления  услуг государственного сектора. Государственно­частное   партнерство   обращается   к   инновационным   методам, применяемым   государственным   сектором  для   заключения   контракта  с   частным   сектором, использующим   свой   капитал   и   управленческий   потенциал   при   реализации   проектов   в соответствии   с   установленными   временными   рамками   и   бюджетом,   в   то   время   как государственный сектор сохраняет ответственность за обеспечение населения этими услугами выгодным для него способом и оказывает позитивное воздействие на экономическое развитие и повышение качества жизни населения. Государственно­частное   партнерство   является   признанным   в   мире   инструментом взаимодействия   бизнеса   и   государства,   позволяющим   обеспечить   привлечение   частных инвестиций   для   решения   широкого   круга   социально­экономических   задач   на   условиях адекватного и справедливого разделения ответственности (рисков) и выгод [2]. Достоинства государственно­частного партнерства: ­ увеличение эффективности реализации проектов вследствие потенциально возможного снижения   объема   инвестиций   и   эксплуатационных   издержек   за   счет   использования управленческого опыта частного партнера; ­ разделение рисков проекта между государством и частным партнером, на принципах «лучшей управляемости» (каждая из сторон принимает на себя только те риски, которыми она может управлять более эффективно по сравнению с партнером); ­ возможность реализации приоритетных проектов «немедленно», а не в будущем; ­ отсутствие пика государственных бюджетных капиталовложений, замена их на поток платежей, распределенный во времени на весь период действия соглашения о партнерстве. ­   наличие   долгосрочных   обязательств   перед   государством   со   стороны   частного партнера; ­ выполнение работ по проекту строго в соответствии со сметой и временным графиком; ­ привнесение в проект более высоких управленческих стандартов частного сектора; ­ перенос на частного партнера ответственности за сохранение и поддержание актива на протяжении жизненного цикла проекта; ­   осуществление   контроля   со   стороны   государственного   сектора   за   качеством оказываемых услуг; ­ исключение коррупции и незаконной практики на всех этапах реализации проекта. Недостатки государственно­частного партнерства: ­ невозможность коррекции условий соглашения при неблагоприятных для государства изменениях внешних условий (финансовых, экологических или иных) в процессе действия соглашения; ­   сложность   реализуемых   проектов   и,   как   следствие,   вероятность   возникновения высоких транзакционных издержек; ­   более   дорогое   финансирование,   по   сравнению   с   прямым   государственным финансированием. Развитие государственно­частного партнерства в различных странах можно разделить на этапы подготовки, внедрения и совершенствования. С   момента   обретения   независимости   Казахстан   также   поэтапно   внедряет государственно­частное партнерство, постепенно расширяя сферы его применения начиная от более простых схем, до сложных. Применение   более   простых   схем   государственно­частного   партнерства,   таких,   как контракты   на   управление,   лизинговые   соглашения   было   характерно   на   этапе   становления рыночных отношений в Казахстане в 90­е годы прошлого века. Следующим этапом в становлении государственно­частного партнерства в Казахстане стало   расширение   взаимодействия   государства   и   бизнеса   в   рамках   реализации   Стратегии индустриально­инновационного развития Казахстана до 2015 года. Были   созданы   институты   развития   Казахстана,   в   том   числе   Инвестиционный   и Инновационные   фонды   Казахстана,   ставшие   реальными   инструментами   государственно­ частного партнерства в процессах диверсификации экономики страны. Несколько позднее были созданы социально­предпринимательские корпорации. Новым   этапом   в   развитии   государственно­частного   партнерства   в   Казахстане   стало развитие концессионных механизмов. Пилотными   проектами   стали   передача   в   концессию   строительства   железнодорожной линии   «Шар   ­   Усть­Каменогорск»   и   линии   электропередач   «Северный   Казахстан   ­ Актюбинская область» [5]. В 2006 году принят закон «О концессии», заложивший системную основу внедрения института концессии в Казахстане. Конечно,   необходимо   отметить,   что   реализация   института   концессии   в   Казахстане требует дальнейшего совершенствования. Правительством Республики Казахстан были подготовлены изменения в концессионное законодательство, направленные на улучшение законодательной и институциональной базы на основе передового международного опыта. Изменения в концессионное законодательство были одобрены в первом и втором чтении в Мажилисе и Сенате Парламента Республики Казахстан. Необходимость внесения законопроекта была связана с наличием ряда недостатков в действующем   законодательстве,   которые   препятствовали   качественной   реализации механизмов концессии в Казахстане. В целом, принятие Законопроекта позволит: ­   расширить   сферы   применения   концессионных   схем   и   обеспечить   более   гибкие механизмы для привлечения частного сектора экономики; ­   улучшить   условия   для   привлечения   частных   инвестиций   в   создание   объектов инфраструктуры; правила игры. ­ повысить качество подготовки и реализации концессионных проектов; ­ обеспечить баланс интересов государства и бизнеса, определив при этом справедливые Создан   специализированный   орган   ­   центр   государственно­частного   партнерства, усиливший   институциональную   систему   и   дающий   импульс   развитию   государственно­ частного партнерства в Казахстане. Кроме того, Правительством Республики Казахстан планируется детально обсудить с международными экспертами и казахстанскими специалистами как концептуальные вопросы, так и вопросы практической реализации механизмов государственно­частного партнерства с учетом   передового   международного   опыта,   выработать   рекомендации   и   пошаговый   план дальнейших действий. Тема 4 Формы государственного частного партнерство. В последние годы во всём мире происходят значительные институциональные изменения в   отраслях,   которые   раньше   всегда   находились   в   государственной   собственности   и государственном   управлении:   электроэнергетике,   железнодорожном, коммунальном хозяйствах, магистральном трубопроводном транспорте, портах*, аэропортах.   автодорожном, Правительства передают во временное долго­ и среднесрочное пользование бизнесу объекты этих отраслей, оставляя за собой право регулирования и контроля за их деятельностью. С одной стороны, предприятия инфраструктурных отраслей — в первую очередь их сетевые, монопольные сегменты — не могут быть приватизированы ввиду стратегической, экономической   и   социально­политической   значимости   объектов   инфраструктуры.   Но,   с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточного объёма средств, позволяющих обеспечивать в них простое и расширенное воспроизводство. Для того чтобы разрешить это противоречие,   в   хозяйственной   практике   за   рубежом   используется   концепция государственно­частного   партнёрства   (ГЧП,   Public­Private   Partnership   —   РРР),   которое представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности. В современном понимании ГЧП — это институциональный и организационный альянс между   государством   и   бизнесом   в   целях   реализации   национальных   и   международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности:   от   развития   стратегически   важных   отраслей   промышленности   и   научно­ исследовательских  конструкторских  работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг. Как   правило,   каждый   такой   альянс   является   временным,   поскольку   создаётся   на определённый   срок   в   целях   осуществления   конкретного   проекта   и   прекращает   своё существование после его реализации. ГЧП имеет широкий спектр различных форм. Это, в первую очередь, разнообразные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи и т.д. Система краткосрочных контрактов достаточно широко   используется   в   хозяйственной   практике   органов   государственной   власти   и   за рубежом, и в современного Казахстана. Другой формой ГЧП являются арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с   передачей   государством   в   аренду   частному   сектору   своей   собственности:   зданий, сооружений,   производственного   оборудования.   В   качестве   платы   за   пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату. Произведённая   продукция   подлежит   разделу   между   государством   и   инвестором   в соответствии с соглашением,  которое должно предусматривать условия  и порядок такого раздела. Ещё одной широко распространённой в России формой ГЧП являются государственно­ частные предприятия. Участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместных предприятий. Степень   свободы   частного   сектора   в   принятии   административно­хозяйственных   решений определяется   при   этом   его   долей   в   акционерном   капитале.   Чем   ниже   доля   частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учёта его мнения. Наконец,   наиболее   распространённой   за   рубежом   формой   ГЧП   при   осуществлении крупных, капиталоёмких проектов являются концессии. Концессия — это система отношений между,   с   одной   стороны,   государством   (концедентом)   и,   с   другой   стороны,   частным юридическим   или   физическим   лицом   (концессионером),   возникающая   в   результате предоставления   концедентом   концессионеру   прав   пользования   государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства. Концессии — это наиболее развитая, перспективная и комплексная форма партнёрства. Во­первых, они, в отличие от контрактных, арендных и иных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во­вторых, в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно­хозяйственных  и управленческих решений,  что отличает  их от совместных предприятий. В­третьих, у государства в рамках как концессионного договора, так и законодательных норм остаётся достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных   интересов.   В­четвёртых,   государство   передаёт   концессионеру   только   права владения   и   пользования   объектом   своей   собственности,   оставляя   за   собой   право распоряжения ею. Особое значение проекты ГЧП имеют на уровне местного самоуправления. На долю городов и посёлков (коммунальное хозяйство) приходится основная нагрузка по реализации множества   проектов   социального   значения   —   поддержание   в   надлежащем   состоянии дорожного   и   транспортного   хозяйства,   социальной   инфраструктуры,   водного   хозяйства   и защиты окружающей среды, жилищного строительства, водоочистных сооружений, энерго­ и газообеспечения и пр. Основная проблема, с которой при этом сталкиваются коммунальные власти,   состоит   в   недостатке   финансовых   ресурсов.   Поэтому   на   уровне   местного самоуправления   привлечение   частного   капитала   к   решению   насущных   социально­ экономических   задач   стало   обычной   практикой.   Спектр   возможных   моделей   и   глубины партнёрства при этом весьма разнообразен (рис.6.1). Мировой опыт государственно­частного партнёрства к настоящему времени достаточно обширен, и обозначились уже определённые предпочтения при выборе конкретных форм и методов партнёрства государства и частного бизнеса в отдельных сферах. Если подходить к партнёрству   по   этому   признаку,   то   можно   выделить   следующие   базовые   модели, характеризующиеся   специфическими   формами   отношений   собственности,   управления   и источниками финансирования (табл. 6.1) . Таблица 6.1 Базовые модели государственно­частного партнёрства   Финансирование Управление Собственность Частная / государственная Частное Модели Оператора Частное Кооперации Частное / государственное Частная / государственная Частное / государственное Концессии Частное / государственное Государственная Частное / государственное Договорная Частное Лизинга Частное / государственное Частная Частная / государственная Частное Частное / государственное Выбор из базовых моделей определяет государство на основании того, в каких сферах и какого рода услуги могут стать предметом государственно­частного партнёрства. При этом следует учитывать, что указанные базовые модели в чистом виде практически не встречаются, а   чаще   используются   всевозможные   смешанные   формы.   При   этом   в   конкретных инфраструктурных сферах отдельные базовые модели остаются доминирующими. Мировой опыт   свидетельствует   о   том,   что   указанные   модели   преимущественно   используются   в следующих отраслях и производствах. Модель   оператора   получила   широкое   распространение   в   переработке   отходов.   Она характеризуется   чётким   разделением   ответственности   между   частным   партнером   и государством при сохранении контролирующих функций за государством. Модель   кооперации   используется   там,   где   конкретные   услуги   недостаточно   чётко выделены  и определены, а потому их сложно сделать  отдельными  объектами налогообло­ жения   и   амортизационных   отчислений.   В   таком   случае   партнёрство   реализуется   через совместную проектную компанию государства и частного инвестора. Модель концессии действует в отраслях с длительным сроком реализации проектов, а также в тех случаях, когда передача прав собственности от государства частному партнёру исключается по политическим или правовым причинам. Договорная модель используется в энергетике, в которой инвестиции в первую очередь направлены на снижение текущих издержек. При этом экономия, полученная от снижения текущих издержек, нередко превышает собственно инвестиционные затраты. Модель лизинга является наиболее подходящей для сооружения общественных зданий. В   мире   накоплен   весьма   представительный   опыт   лизинговых   форм   партнёрства   органов местного самоуправления с частным бизнесом. В последние годы в области применения различных форм партнёрства государства и частного бизнеса стремительно расширяются, и бурно развиваются сами формы партнёрств и их   модификации.   Так,   если   концессионные   соглашения   первоначально   стандартно применялись   при   сооружении   автострад,   автостоянок,   обеспечении   централизованным теплоснабжением, то в настоящее время они получили распространение в таких сферах, как национальная   оборона,   образование,   кабельное   телевидение,   некоторые   виды   городского общественного транспорта и др. В ряде стран частный бизнес проектирует, строит, а затем управляет больницами, школами и другими общественными объектами. В Казахстане  имеется огромный, мало используемый пока потенциал государственно­ частного партнёрства в ряде капиталоёмких отраслей экономики, в региональном и местном хозяйстве, в сфере мелкого и среднего бизнеса. Накопленное мировым опытом богатейшее разнообразие   концептуальных   подходов,   форм,   методов   и   конкретных   механизмов государственно­частного  партнёрства   вполне   может   быть   использовано   при   решении   ряда важных   задач   современной   экономической   политики.   Разнообразные   формы   партнёрства обеспечат   эффективные   решения   в   области   реформирования   естественных   монополий,   в расширении практики соглашений о разделе продукции, помогут быстрее решить проблемы улучшения производственной и социальной инфраструктуры, обеспечить серьёзный прорыв в сфере коммунального хозяйства. Конечно, очевидно достигаемая в рамках государственно­частных партнёрств экономия бюджетных   средств,   а   также   привлечение   частных   инвестиций   к   решению   общественно важных   задач   имеют   большое   значение.   Однако   не   менее   значимыми   станут   и   другие возможные эффекты — привнесение в публичный сектор экономики и смежные с ним сферы предпринимательского   опыта   и   традиций   эффективного   управления,   расширение инвестиционных возможностей на местном уровне и многое другое. Однако одного понимания большого потенциала, заложенного в механизмах государственно­частного партнёрства, явно недостаточно.   Необходимо   проделать   объёмную   и   сложную   работу   по   улучшению неустойчивой   и   несовершенной   ещё   правовой   среды,   особенно   в   сфере   защиты   прав собственности,   борьбы   с   коррумпированностью   чиновничьего   аппарата.   Не   в   последнюю очередь следует добиться прогресса в организации властных структур на уровне местного самоуправления.   Без   успешного   решения   этих   задач   невозможно   не   только   эффективно организовать   взаимоотношения   частного   бизнеса   и   государственной   власти,   но   и   вообще добиться видимого прогресса в создании современной развитой рыночной экономики. Тема 5 Опыт государственного частного партнерство в различных отраслях На сегодняшний день в мире накоплен значительный опыт реализации проектов государственно-частного партнерства (ГЧП) в различных отраслях. Многочисленные проекты ГЧП осуществляются в производственной инфраструктуре, инновационной сфере, военном деле. ГЧП стало проникать в отрасли социальной инфраструктуры, в область государственных и муниципальных услуг. Не все проекты добиваются успеха, но количество ГЧП в мире постоянно растет. ГЧП обладают рядом преимуществ, что обусловливает столь успешное их использование как в развитых, так и в развивающихся стра- нах. Среди наиболее часто упоминаемых преимуществ стоит отметить улучшение сервиса предоставляемых услуг, увеличение числа создаваемых инфраструктурных проектов, повышение эффективности размещения ресурсов государством, обеспечение сервиса, который не был доступен ранее, активное использование инновационных решений, прозрачность финансовых потоков, снижение расходов государства и уменьшение бюджетного дефицита. При эффективном регулировании государственно-частные партнерства позволяют гибко подходить к распределению рисков между государством и частным сектором с целью реализации инфраструктурных проектов или предоставления услуг населению в таких сферах, как транспорт, сбор и удаление отходов, водоснабжение, здравоохранение, образование и безопасность. Государственно-частное партнерство может иметь различные формы, но в основе каждого успешного проекта лежит следующая концепция. За счет привлечения опыта частного сектора и перераспределения риска в отношении стороны, которая способна более эффективно справляться с таким риском, можно повысить общую эффективность проекта. Госу- дарство, вступая в союз с бизнесом, как правило, тем самым снижает нагрузку на бюджет и пользуется более гибкой и действенной системой управления проектом, а бизнес получает определенный набор гарантий и преференций. Партнерства все более широко используются в качестве инструмента городского и регионального экономического и социального развития и планирования на уровне муниципальных образований, лесного хозяйства, национальных парков. Каждый такой альянс – временный, поскольку создается, как правило, на определенный срок в целях реализации конкретного проекта и прекращает существование после его осуществления. Важным объектом взаимодействия государства и частного бизнеса являются отрасли инфраструктуры. В этом случае взаимоотношения государства и частного бизнеса в экономических проектах имеют ряд специфических особенностей:  инвестируя средства в объекты инфраструктуры, относящиеся к государственной собственности, частная компания планирует стать его пользователем, но не может стать его собственником;  цель частной компании при инвестировании в объекты инфраструктуры, находящиеся в государственной собственности, – использование объектов для осуществления хозяйственной деятельности в целях получения прибыли. Цель государства при привлечении частных инвестиций в объекты государственной собственности – обеспечение общественных интересов при осуществлении частным инвестором хозяйственной деятельности и получение доходов в бюджеты разных уровней в виде налогов и сборов;  вложение инвестиций в создание и развитие инфраструктуры носит мультипликационный эффект, поскольку большинство объектов инфраструктуры являются объектами общего пользования и их улучшение положительно скажется на работе нескольких хозяйствующих субъектов [1, с. 12]. По данным отчета Лондонской международной финансовой службы, занимающейся поддержкой экспорта британских финансовых услуг, проекты на основе ГЧП разрабатываются в настоящее время в более чем 60 странах мира. Согласно обзору, проведенному Международным валютным фондом, государственно-частные партнерства получили в последнее десятилетие наибольшее развитие в странах со стабильными политическими режимами и устойчивыми макроэкономическими условиями, низким уровнем коррупции. Анализ зарубежного опыта реализации проектов государственно- частного партнерства показал, что практически во всех государствах, использующих механизмы государственно-частного партнерства, выделяется наиболее приоритетная отрасль по использованию государственно-частного партнерства. Наибольшее число проектов государственно-частного партнерства осуществляется в транспортной отрасли (аэропорты, порты, трубопроводный транспорт, дороги, мосты и т.д.), социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, культура, (сети, водоснабжение, теплоснабжение и т.д.). Лидирующей отраслью по реализации проектов государственно-частного партнерства в мире является транспортная отрасль. жилищно-коммунальном хозяйстве При этом прослеживается интересная закономерность – в государствах, которые характеризуются наличием рыночной экономики, высоким уровнем производительности труда и высоким уровнем потребления валового внутреннего продукта на душу населения, где гарантируется высокий уровень социальной защиты, где велика средняя продолжительность жизни и наблюдается высокое качество медицинского обслуживания и образования государственно-частное партнерство используется чаще в отраслях здравоохранения и образования, то есть на объектах социальной инфраструктуры. туризм), Подобный подход к выбору приоритетных отраслей государственно- частного партнерства обуславливается политикой развитых государств, где основной целью является повышение уровня жизни граждан, ориентированность на улучшение социальных благ. В развивающихся государствах (Бразилия, Мексика, Саудовская Аравия, Чили) приоритетными в отношении применения государственно- частного партнерства являются объекты транспортной инфраструктуры. Данное обстоятельство обуславливается более низким уровнем экономического развития в этих странах и заинтересованностью государства в развитии именно данной приоритетной отрасли. Из вышесказанного следует вывод о том, что существует определенная зависимость между уровнем развития государства, уровнем жизни населения и отраслью, которая определяется в государстве в качестве приоритетной для развития с помощью механизмов государственно-частного партнерства. Соответственно, большинство развитых стран выбирает – социальную инфраструктуру в качестве приоритета, в том время как развивающиеся страны – транспортную отрасль. В настоящее время во многих странах Европейского союза эффективным государственно-частное инструментом реализации крупных социально значимых проектов, что видно из расходов федеральных бюджетов, законодательных инициатив и новых программ. Количество используемых государственно-частных проектов в европейских странах увеличилось в 2006 г. по сравнению с партнерство считают 2005 г. более чем на треть (на 37 %, по данным Европейского доклада о государственно-частных партнерствах в 2007 г.) [6]. Совокупный объем затраченных финансовых средств на реализацию ГЧП в 2006 г. составил 17 млрд. евро, увеличившись по сравнению с 2004 г. более чем в три раза (5 млрд. евро). Совокупный объем заявленных финансовых средств для реализации ГЧП в соответствии с запуском тендеров в 2006 г. составил 73 млрд. евро, увеличившись по сравнению с 2004 г. также более чем в три раза (22 млрд. евро). Согласно анализу, проведенному Европейским инвестиционным банком, развитие ГЧП в Европе идет достаточно высокими темпами. В одной только Великобритании стоимость объектов так называемой частной финансовой инициативы (Private Finance Initiative), которая в этой стране является основной формой ГЧП, в течение последних 10 лет составляет 24 млрд. ф. ст., а в течение следующих 3 лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд. ф. ст. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, аналогичные проекты обеспечивают 17 % экономии для бюджета страны. Частная финансовая инициатива (благодаря которой частный бизнес строит и вводит в эксплуатацию инфраструктурные объекты, а затем сдает их обратно в аренду государственному сектору) нашла применение и в других странах, например, в Германии она известна как Betreibermodell [8, p. 3]. В странах Европейского союза проблемами содействия, финансирования и мониторинга государственно-частного партнерства занимается ряд генеральных дирекций под эгидой Комиссии ЕС. Широко практикуется содействие в финансировании проектов со стороны ряда крупных европейских финансовых институтов. Так, Европейский инвестиционный банк активно использует в этих целях два инструмента: так называемые глобальные ссуды, выдаваемые через уполномоченные банки на цели регионального и инфраструктурного развития и поддержки малого и среднего бизнеса, и структурированные программы финансирования, предназначенные для поддержки конкретных инвестиционных проектов. Финансированием проектов государственно- частного партнерства занимаются также структуры Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) и европейская группа Всемирного банка (в том числе известная Международная финансовая корпорация (IFC), специализирующаяся на поддержке частных инициатив). В отдельных странах также действуют системы содействия инициативным совместным проектам государства и частного бизнеса. Так, в ФРГ участники проектов могут рассчитывать на следующие инструменты поддержки со стороны федеральной власти: вспомогательное финансирование в форме субвенций, целевые дотации (гранты), механизмы переуступки требований и освобождения от ответственности. Также росту активности в европейских странах в сфере государственно-частного партнерства способствовали, во-первых, признание того, что задолженность по проектам ГЧП не должна считаться государственным долгом; во-вторых, инициатива ЕС раз- работать единый прозрачный подход к ГЧП с целью создания максимально высокого уровня свободной конкуренции на рынке таких проектов. Для проектов ГЧП сформировался вторичный финансовый рынок, при этом в Великобритании были введены инновации в части секьюритизации задолженности по проектному финансированию. Важную роль в оценке финансовых рисков существующих проектов ГЧП играют рейтинги возврата задолженности, которые закладывают основу для развития вторичного финансового рынка для проектов партнерства меж- ду государством и частным сектором. Активным и последовательным сторонником передачи частным компаниям объектов госсобственности и прав на предоставление общественных услуг выступает Европейский Союз и его члены – Великобритания, Швеция, Ирландия. Они первыми в Европе стали создавать законодательную базу и органы управления ГЧП. Нормотворческую активность в вопросах ГЧП проявили и руководящие органы Европейского Союза. В 1992 г. появилась первая директива ЕС, в которой формулировались правила и процедуры предоставления контрактов частным компаниям в сфере общественных услуг. В 1993 г. были опубликованы еще три директивы ЕС, связанные с предоставлением прав частному сектору в отдельных отраслях, составлявших государственную монополию. Часть вопросов, касающихся ГЧП, затрагивалась в нормативных актах ЕС по либерализации отраслевых рынков: электроэнергии, газа, железных дорог. Наконец, в апреле 2004 г. была выпущена Зеленая книга «Государственно-частное партнерство и законодательство сообщества по государственным контрактам и концессиям» [10, с. 130]. Причинами такого внимания правительств стран ЕС к ГЧП явились, прежде всего, либерализация экономики и требование расширения конкуренции на уровне муниципальных услуг, а также допуск иностранных компаний на национальные рынки общественных услуг, необходимость сокращения бюджетных расходов, недостаточное качество государственной инфраструктуры и услуг, передача полномочий с федерального и национального уровней на местный. В развитых странах партнерские отношения государства и частного бизнеса всегда находились в поле зрения властей. ГЧП не развивались стихийно, а были вписаны в общие процессы децентрализации власти в экономической сфере, передачи некоторых полномочий из центра на местный уровень. Для проработки концептуальных вопросов партнерств правительства и ведомства создавали и создают консультационные компании. Кроме того, важной задачей, которую развитые страны Запада решают на основе инструментов ГЧП, является активизация процесса трансферта технологий. С этой целью в странах создаются специальные организационные структуры, которые выступают посредниками между продавцами и покупателями новых технологических разработок. По мнению автора, не менее важное значение в развитых странах отводится образованию территориально-отраслевых кластеров и формированию сетей взаимосвязанных предприятий с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Кластеризация на местном уровне способствует укреплению региональных инновационных систем, а создаваемые в их рамках технологии, ноу-хау и инновации становятся основным инструментом завоевания и удержания кластером и регионом высоких конкурентных позиций. В развитых странах накоплен бесценный опыт создания и функционирования системы институтов развития, охватывающих важнейшие сферы экономики – это и общеевропейские институты (ЕБРР), и агентства, осуществляющие поддержку экспорта, в том числе экспортное страхование (французская COFACE, итальянская SACE), и институты, поддерживающие инновации и высокие технологии (венчурный фонд SITRA в Финляндии) и др. Опыт функционирования венчурных фондов в развитых странах позволяет отметить следующее: Основными - - необходимо соблюдать оптимальный уровень участия государства как в организационном, так и в финансовом смысле - госфинансирование должно составлять не более 40-50 %, но избегать чрезмерной регламентации деятельности венчурного фонда; обсуждаемые правительством масштабные меры по стимулированию инноваций на серединных стадиях должны быть дополнены соразмерными действиями по поддержке ранних (поисковые исследования и предкоммерческие разработки) и поздних стадий (рост и тиражирование нового бизнеса). Чтобы быть успешной, система институтов поддержки должна быть комплексной, то есть закрывать «провалы рынка» на всех стадиях развития. В целом анализ опыта развитых стран в области формирования государственно-частных партнерств в инновационной сфере позволяет сделать вывод о том, что их роль в решении задач повышения инновационной активности как государственного, так и частного секторов постоянно возрастает, количество и многообразие реализуемых программ в этой области неуклонно растет. факторами, развитию государственно-частного партнерства в развитых странах являются: стабильная государственная экономическая политика, направленная на поощрение частной инициативы, в том числе применение мер поддержки ГЧП: субвенций, механизмов переуступки требований и т.д.; низкие политические и социальные риски; эффективное использование законодательства. способствовавшими В производственной инфраструктуре развивающихся стран и стран с переходной экономикой в 1990–2010-х гг. было реализовано более 3000 проектов ГЧП. Концессии занимают доминирующее положение в государственно-частном партнерстве. На них приходится почти 3/4 общего числа проектов ГЧП и 60% их стоимости. Самые капиталоемкие проекты в сферах энергетики и транспорта осуществляются именно на условиях концессий. Такие страны, как Румыния и Болгария, в противоположность старожилам Европейского союза, стремятся запустить как можно большее количество проектов ГЧП, ощущая острую потребность в развитии инфраструктуры. Повышенный интерес со стороны стран Цент- ральной и Восточной Европы к ГЧП объясняется попытками преодолеть существующий разрыв между старыми и новыми членами ЕС в области качества и доступности предоставляемых публичных услуг и одновременным стремлением сохранить существующее бюджетное равновесие. С начала 90-х гг. XX столетия Европейский инвестиционный банк, Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития предоставили в виде займов более 21 млрд. евро на развитие инфраструктуры стран Центральной и Восточной Европы (бывших социа- листических республик). Общие вложения в инфраструктуру (частные и государственные) в этих странах в течение того же периода оценивались в сумму более 100 млрд. евро. Процесс модернизации инфраструктуры развивался наиболее быстрыми темпами в области телекоммуникаций, где Чешская Республика, Эстония и Польша практически достигли уровня стран-«старожилов» Европейского союза. В отличие от телекоммуникаций, транспортная инфраструктура новых стран ЕС по уровню развития значительно отстает от таких стран, как Германия, Франция, Великобритания. Дальнейшее сокращение инфраструктурного разрыва критически важно для повышения экономической конкурентоспособности и условий жизни населения новых стран ЕС. В развивающихся странах частный сектор наиболее активно финансирует инфраструктуру энергетической отрасли, также объектами финансирования являются транспорт, водоснабжение и канализационные системы, телекоммуникации, портовое хозяйство и система газопроводов. В этих странах активно применяются такие формы партнерства как концессии, соглашения о разделе продукции и совместные предприятия. Автор полагает, что проекты государственно-частного партнерства успешно реализовывались в тех развивающихся странах, где соблюдались следующие условия: четкие цели проекта, сформулированные государством; реальная политическая, финансовая и юридическая поддержка правительства; прозрачность процедур; эффективная структура проекта. В последнее время одной из главных тенденций развития государственного сектора в странах Центральной и Восточной Европы является рост вовлечения частного капитала в финансирование отраслей производственной инфраструктуры в различных формах (от контрактов управления на действующие объекты до осуществления частными компаниями полного цикла строительства и эксплуатации новой инфраструктуры), активное использование различных инструментов для повышения привлекательности партнерства для частного бизнеса: госинвестиций, федеральных налоговых и таможенных льгот, деятельности органа по ГЧП и инвестиционных фондов и т.д. Развитие этого процесса, по мнению автора, определяется множеством факторов, среди которых можно отметить следующие: приватизация государственных активов, необходимость модернизации и расширения находящейся в собственности государства инфраструктуры, объективная необходимость поиска конструктивных решений по разгрузке бюджетов путем совместных усилий органов власти и предпринимательской инициативы, высокий потенциал бизнеса в использовании технических и технологических изменений. Политические и связанные с ними иные виды рисков (такие, как валютный риск в странах, не входящих в зону-евро, отсутствие прозрачности, недостаточно проработанное законодательство), слабость национальных рынков капитала и традиционные методы управления в госучреждениях отрицательно влияют на развитие ГЧП в данных странах. Несмотря на факторы, препятствующие созданию партнерств в рассматриваемом регионе, местные компании, банки и иностранные инвесторы, проводя сегментацию всего рынка государственно-частных инициатив, находят возможности для вложения в прибыльные проекты. Количество создаваемых ежегодно новых партнерств лишь подтверждает этот тезис. При этом в новых странах ЕС большая часть партнерств на сегодняшний день реализуется в области строительства и модернизации автодорог, мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропортов, и незначительная часть в области здравоохранения и образования. Для эффективной реализации проектов государственно-частного партнерства необходимо создание понятных «правил игры», то есть законодательного регулирования государственно-частного партнерства и создание системы взаимодействия между государством и бизнесом. В большинстве стран подобное взаимодействие обеспечивают государственные органы федерального значения совместно с специализированными органами. Как показывает международный опыт, большинство неудач в реализации проектов государственно-частного партнерства связано с ошибками в структурировании проекта [11, с. 9]. Создание четкой структуры взаимодействия между государственными органами и частными структурами, консультативная помощь специализированного органа по государственно-частному партнерству может решить эту проблему [12, с. 113]. Специализированный орган по государственно-частному партнерству является связующим звеном между государством и бизнесом, своеобразным посредником в проектах государственно-частного партнерства. При всем разнообразии и многообразии функций, которыми наделяют специальный орган по государственно-частному партнерству в разных государствах, практика показывает, что эффективная реализация указанным органом возложенных на него функций возможна только при серьезной поддержке высших органов власти, их стремлении развивать экономику страны, улучшать социальные условия жизни людей с помощью государственно-частного партнерства [5, с. 39]. Потенциально ГЧП приносит обществу значительные выгоды по сравнению с государственным управлением инфраструктурой или непосредственной хозяйственной деятельностью государства в этой области. Однако сложность проектов государственно-частного партнерства, неразвитость институциональной среды, отсутствие компетенции и должного опыта у представителей органов власти, комплексный характер контрактов и длительные сроки их реализации предопределяют основные проблемы развития ГЧП. Не случайно большое число проектов завершились неудачно, были досрочно прекращены или реализовывались в условиях существенного пересмотра контрактов. Во многих крупных концессиях платных автомобильных дорог, железных дорог, других транспортных проектов на этапе бизнес- планирования и разработки технико-экономического обоснования были завышены уровни возможного транспортного потока, в результате чего проекты оставались нереализованными или пересматривались. Аналогичные явления наблюдаются в сфере водоснабжения и канализации. Эйфория и международный успех проектов на начальном этапе сменялись разочарованием. В этой связи интересно рассмотреть препятствия для реализации инфраструктурных проектов в форме ГЧП: 1. цены на услуги частных компаний по контрактам ГЧП были выше, чем прежние. В значительной части контрактов завышалась стоимость строительства, если сравнить ее со стоимостью при системе государственных закупок. Главная проблема состояла в том, что частные инвесторы получали гораздо более высокую прибыль на вложенный капитал относительно средней, и одновременно большая часть рисков или все риски проектов ложились на правительство; 2. низкая квалификация государственных и муниципальных служащих; экономического курса); институтов; 3. политическая нестабильность (изменение приоритетов, пересмотр 4. неразвитость институциональной среды и низкое качество оформления; 5. неготовность публичной власти к адекватной реакции на агрессивных частных операторов; 6. форсирование процессов инициирования ГЧП и их договорного 7. негативное отношение населения к частному сектору; 8. завышенные ожидания по отношению к ГЧП. Анализ препятствий позволяет сформулировать рекомендации по разработке и реализации инфраструктурных проектов в форме ГЧП в России: 1. создание условий для ГЧП (реформы, системное совершенствование законодательства, неукоснительное исполнение законов и договоров) развитие институциональной среды (качество институтов, 2. наука, саморегулирующие организации) 3. 4. торопиться медленно (начинать с пилотных проектов небольшого масштаба – ЖКХ, нетрадиционная энергетика) формирование атмосферы доверия, понимания, взаимной ответственности по оси «общество – государство - частный бизнес» Исходя из анализа зарубежного опыта реализации инфраструктурных проектов в форме ГЧП, мы предлагаем концепцию развития ГЧП в ЖКХ: Задачи концепции развития ГЧП в ЖКХ: 1. создание условий для развития ГЧП в ЖКХ (совершенствование законодательства, развитие системы государственного регулирования, обоснованность и прогнозируемость тарифов). развитие новых моделей и механизмов привлечения частного 2. сектора в сферу ЖКХ. 3. определение путей и направлений бюджетной поддержки как элемента стимулирования государственно-частного партнерства в ЖКХ, а также критериев предоставления такой поддержки. расширение позитивного опыта применения механизмов ГЧП в 4. жилищно-коммунальном хозяйстве. 5. определение этапности, принципов и особенностей внедрения механизмов ГЧП в жилищно-коммунальном хозяйстве России. Риски в реализации проектов ГЧП в ЖКХ:  несовершенная нормативно-правовая база (налогообложение, тарифы, разрешительная система, контролирующие органы, непрозрачность, неоднозначное толкование);  отсутствие соответствующей институциональной инфраструктуры (подготовка, отбор, мониторинг проектов ГЧП);  недостаточная квалификация публичной власти;  политическая нестабильность, отсутствие преемственности;  недостаток опыта в реализации проектов ГЧП;  негативное отношение общества к частному бизнесу;  завышенные ожидания муниципалитетов и государства к частным партнерам;  децентрализация ЖКХ;  высокие риски для должностных лиц по принятию решений, неадекватное финансовое вознаграждение за квалифицированную деятельность. Реализация проектов ГЧП в ЖКХ позволит достичь: 1. 2. внедрение передового опыта, новых технологий; привлечение финансовых средств (своих и заемных) для модернизации инфраструктуры; преодоление фрагментации предприятий тепло-, водоснабжения; повышение эффективности; уход от популизма по отношению к сфере ЖКХ. Формирование 3. 4. «лоббистов» реформ; 5. повышение общего уровня профессионализма в управлении инфраструктурными предприятиями за счет конкуренции операторов; быстрая и адекватная реакция на потребности экономики, 6. технологические, социальные и экологические вызовы. Тема 6 Механизм управления государственно­частного партнерство Неотъемлемой частью систем хозяйственного партнерства государства и бизнеса являются механизмы государственного управления и регулирования. Государство формирует   институциональную   среду   партнерств,   занимается   вопросами организации и управления процессом ГЧП, вырабатывает стратегию и принципы, на которых строятся отношения бизнеса с властью и обществом в рамках партнерских проектов. Оно получает концессионные и арендные платежи, контролирует цены, доходы, качество услуг, выполнение частным оператором закрепленных в договоре обязанностей.   Кроме   того,   государство   вырабатывает   тарифную   и   таможенную политику,   стимулирующую   частную   деятельность   на   объектах   государственной собственности, определяет субсидируемые из бюджета проекты. Набор механизмов государственного   регулирования   различается   в   зависимости   от   отрасли,   типа партнерства, социальной значимости проектов и других факторов. 3.1. Международный опыт управления ГЧП Система   управления   ГЧП   в   каждой   стране   в   значительной   мере   определяется уровнем развития экономики и особенностями национального законодательства по ее регулированию. Предоставляя   частному   оператору   право   самостоятельной   административно­ хозяйственной   деятельности   на   своих   объектах,   государство   и   муниципальные органы власти осуществляют контроль и общий надзор за соблюдением договоров ГЧП.   Это   делается   в   целях   учета   хозяйственной   практики   и   надлежащего исполнения положений договоров всеми их участниками, а также своевременного устранения   недостатков   в   работе   частных   компаний.   От   имени   государства контрольные функции могут осуществлять как специально уполномоченные органы (агентства), так и профильные министерства и ведомства. В развитых странах специальные органы по управлению, регулированию и контролю   деятельности   ГЧП,   как   правило,   не   создаются.Общие   функции надзора   за   выполнением   договоров   возлагаются   на   органы,   уполномоченные заключать   договоры   ГЧП,   –   на   министерства   и   ведомства,   в   том   числе региональные. Специфические функции управления и регулирования, связанные с ценами на продукцию и услуги, с контролем за соблюдением антимонопольного законодательства и проч., осуществляют в рамках полномочий соответствующие министерства, ведомства или создаваемые ими структуры. В такой системе важную роль играют государственные финансовые органы. Например, в Великобритании общую регулирующую политику ГЧП проводит министерство финансов. Регулирующие   функции   государство   осуществляет,   также   участвуя   в   создании соответствующей рыночной инфраструктуры ГЧП (управляющих, консалтинговых, юридических, информационно­аналитических и иных компаний). Существенный   интерес  для   России   имеет   опыт   регулирования   ГЧП  в   Испании, являющейся   одним   из   крупнейших   мировых   инвесторов   и   страной   с   пятой   по размеру ВВП экономикой в Европейском Союзе. Внимание к испанскому опыту объясняется   не   только   более   чем   35­летней   историей   развития   концессионных форм ГЧП, но и, по сути, федеративным устройством этого государства (в стране 17 автономных областей и развитая система органов местного самоуправления). Основополагающим для развития ГЧП в Испании сегодня является Закон 30/2007 от 31 октября 2007 г. «О государственных контрактах» (вступил в силу 1 мая 2008 г.; далее – Закон 30/2007). Закон инкорпорировал в национальное законодательство положения   Директивы   ЕС   2004/18/СУ   (2004   г.).   Однако   базовые   элементы регулирования   ГЧП   в   Испании   были   заложены   гораздо   раньше,   в   частности,   в отраслевых  законах   «О  строительстве,   содержании   и  эксплуатации   автодорог   в режиме   концессии»   (1982   г.),   «О   береговых   зонах»   (1998   г.),   «О   порядке заключения   договоров   в   сфере   водо–   и   энергообеспечения,   транспорта   и телекоммуникаций» (1998 г.), «О воде» (2001 г.), «О железнодорожной отрасли» (2003   г.),   «Об   экономическом   режиме   и   режиме   оказания   услуг   в   портах общественной   значимости»   (2003   г.),   а   также   в   межотраслевых   законах   «О контрактах,   заключаемых   органами   государственной   власти»   (2000   г.)   и   «О концессионных соглашениях на государственные объекты» (2003 г.). Закон 30/2007 предусматривает две формы ГЧП – «институциональную» (создание предприятия со смешанным капиталом для оказания общественно значимых услуг) и «контрактную» (соглашения о выполнении работ по государственному объекту, о концессии,   об   управлении   общественными   услугами,   о   снабжении,   об   оказании услуг,   о   государственно­частном   партнерстве)   [30]   .   В   автономных   областях развитие ГЧП регулируется, кроме того, «Королевским декретом о закупках на региональном уровне» (1986 г.), а в муниципальных образованиях «Положением об услугах местных органов власти» (1955 г.) [31] . Вся   работа   по   инициированию   и   организации   ГЧП   на   общегосударственном   и региональном   уровне   ведется   соответственно   аппаратом   госсекретаря правительства   Испании,   федеральными   и   региональными   отраслевыми министерствами. По отдельным крупным контрактам для заключения соглашения о ГЧП необходимо разрешение правительства страны. Для улучшения координации работ в сфере ГЧП, реализуемого в транспортной инфраструктуре, в Испании в 2008 г. было создано специальное агентство (Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte   Terresre   –   SEITT)   с   функциями,   аналогичными   Partnerships   UK Великобритании, где сложилась наиболее развитая система управления ГЧП. Становление   британской   системы   управления   ГЧП   началось   в   1992   г.,   когда правительство   Дж.   Мейджора   объявило   о   новой   программе   государственно­ частного   партнерства   и   концепции   управления   государственной   собственностью под названием «Частная финансовая инициатива» (Private Finance Initiative, PFI). Сразу   после   этого   государственное   Казначейство   страны   образовало   группу   из высококвалифицированных   государственных   служащих   и   представителей   Сити (Treasury Task Force) в целях оказания разносторонней помощи министерствам и ведомствам   в   вопросах   коммерциализации   их   хозяйства.   Для   управления автострадами   и   магистральными   дорогами   в   1994   г.   было   создано   Британское агентство   автострад   (British   Highway   Agency),   подчиненное   министерству транспорта   (Transport   Department).   Аналогичные   подразделения   создавались   и   в других   министерствах   и   ведомствах.   Для   проработки   различных   вопросов партнерств правительство и ведомства стали организовывать консультационные и иные компании, а также контролирующие структуры. На   основе   Treasury   Task   Force   в   2000   г.   была   сформирована   специальная государственно­частная   компания   Partnerships   UK,   имеющая   правовую   форму товарищества   с   ограниченной   ответственностью   (limited   liability   company).   Она работает исключительно в интересах государства, занимается теми же вопросами, что   и   ее   предшественница,   но   имеет   существенно   большие   ресурсы,   штат сотрудников,   современные   инновационные   продукты   и   более   широкие   связи   с частным сектором. Капитал компании – 10 млн ф. ст. По состоянию на март 2004 г. Partnerships  UK   имела  52  штатных  сотрудника  (в марте  2003   г. –  47   человек). Объем   финансирования   –   45   млн   ф.   ст.   в   год.   Организационная   структура: правление, инвестиционный комитет, комитет аудита, финансовый комитет. Яндекс.Директ Каталог обуви Balex со   kupivip.kzОбувь Balex со скидками. Гарантия низкой  цены! Быстрая доставка по России!Женская   Женская обувь одежда  Мужская одежда        Адрес   обувь       и     телефон     скидкой!  Мужская      12      765 тенге. Voip шлюзы от   wifi.kzКачественные продукты от ведущих брендов.  Доставка по Астане. Гарантия!Cisco link   Адрес       и     телефонАстана    D­ Объявление скрыто. Объявление скрыто. Весной   2001   г.   казначейство   продало   51%   Partnerships   UK   частному   сектору. Правительство   Шотландии   приобрело   долю   в   4,4   из   49%,   принадлежавших центральном   правительству.   Таким   образом,   формально   Partnerships   UK   – самостоятельная   частно­государственная   компания,   принадлежащая   частному сектору   (51%   акций)   и   государству   в   лице   казначейства   и   шотландского правительства (49%) (табл. 4). Таблица 4.Структура собственности компании Partnerships UK, % Источник: www.partnershipsuk.org.uk.   ГЧП привносит в практику работы ряд проблем, решение которых требует особых знаний, навыков и умений подготовленных специалистов и экспертов. Компания Partnerships UK была создана, чтобы помочь государству преодолеть эти проблемы и   найти   наилучшие   решения.   Она   не   только   советник   и   консультант,   но   и разработчик   проектов   ГЧП,   работающий   в   тесном   контакте   с   органами государственной   власти.   Миссия   компании   состоит   в   том,   чтобы   во взаимодействии с заинтересованными государственными учреждениями различного уровня и бизнесом сделать ГЧП более эффективным и полезным для общества инвестиционным   инструментом,   идентифицировать   и   структурировать   новые возможности сотрудничества государства с частным сектором. Компания   осуществляет   оценку   проектов   и   результатов   их   выполнения, разрабатывает   модели   ГЧП,   подписывает   договоры   о   развитии   партнерства (Development   Partnership   Agreement,   DPA)   или   о   создании   совместного государственно­частного   предприятия,   разделяет   риски   и   прибыли,   помогает преодолевать трудности и проблемы при реализации отдельных проектов, особенно на   критических   этапах   ГЧП,   сопровождает   проекты   в   течение   срока   их осуществления. Главное   направление   деятельности   Partnerships   UK   –   работа   с   правительством Великобритании по развитию политики ГЧП и стандартизации контрактов, также важную роль играет и тесное сотрудничество с местными властями. Структура   управления   Partnerships   UK   была   разработана,   чтобы   уравновесить права,   обязанности,   интересы   частного   сектора   и   государства.   Семь   из   девяти членов   правления   компании   являются   представителями   частного   сектора. Государство же представлено двумя специалистами, назначенными казначейством. Одновременно с Partnerships UK в целях обеспечения ее государственной основы казначейство  создало  Консультативный  совет  (Advisory  Council).  Этот  орган не имеет исполнительной власти над Partnerships UK. Он осуществляет мониторинг и оценку   эффективности   компании   с   позиций   государства,   а   кроме   того, контролирует   работу   Partnerships   UK   в   плане   выполнения   ею   государственной миссии и регулярно один раз в год готовит отчет о деятельности ГЧП в стране. В состав Консультативного совета входят представители министерств и ведомств, местных   органов   власти   и   других   госу   дарственных   структур,   которые заинтересованы в ГЧП. В 2003–2004 гг. он насчитывал 27 чиновников с широким спектром представительства: от министерства обороны и секретариата кабинета министров Великобритании до министерства здравоохранения. Два раза в год совет собирается на заседания, рассматривает результаты деятельности Partnerships UK и принимает соответствующие решения. Характеристика деятельности Partnerships UK представлена в табл. 5. Partnerships   UK   не   занимается   реализацией   проектов,   которые   являются высокодоходными   и   могут   по   этой   причине   самостоятельно   финансироваться частным сектором. Известны случаи, когда компания отклоняла привлекательные инвестиционные проекты на том основании, что они и без привлечения ресурсов государства могут быть профинансированы из альтернативных частных источников капитала.   Консультативный   совет   выражал   удовлетворение   такими   решениями Partnerships UK.   Таблица 5.Partnerships UK Источник: www.partnershipsuk.org.uk.   Главным государственным органом по оценке правительственных программ PFI в Великобритании   является   Национальное   финансово­ревизионное   управление (National Audit Office, NAO). Оно по поручению парламента проводит аудиторские проверки   расходования   государственных   средств.   Управление   располагает необходимым   штатом   (580   человек)   и   проверяет   выбранные   проекты   на соответствие цены и качества, на адекватность государственной политике закупок, а также оценивает уровень эффективности расходования государственных средств. Ежегодно управление готовит для парламента около 60 отчетов по оценке цены и качества государственных закупок в целом, в том числе осуществляемых в рамках PFI­программ.   Деятельность   его   регламентируется   Законом   от   1983   г.   По имеющимся оценкам, управление приносит 8 ф. ст. на каждый фунт, затраченный на его содержание. Другим   контролирующим   органом   в   Великобритании   является   Комитет   по контролю   за   расходами   государственных   средств   (The   Committee   of   Public Accounts, СPA), который по поручению Палаты общин осуществляет аудиторские проверки   правильности   расходования   этих   средств.   Он   проводит   проверки   как самостоятельно,   так   и   по   поручению   NAO,   а   затем   готовит   соответствующие рекомендации. NAO   и   СPA   не   только   анализируют,   пишут   отчеты   и   дают   рекомендации, базирующиеся на полученных результатах, но также выпускают обзоры (отчеты) по важнейшим аспектам политики ГЧП и программам (строительство объектов PFI, управление проектами, соотношение «цена – качество» и т.д.). По состоянию на июль 2003 г. NAO опубликовало 31 отчет, а СPA – 24 отчета по PFI. 26 отчетов NAO посвящены  отдельным проектам, в пяти рассматриваются общие   проблемы   и   даются   обобщения   по   секторам   экономики.   К   настоящему времени опубликовано более 50 отчетов по исследованию ГЧП и PFI и разработано около   500   рекомендаций   по   улучшению   проводимой   политики   государственно­ частного партнерства. NAO и СPA осуществляют управляющие и регулирующие функции по отношению ко всем предприятиям отраслей производственной инфраструктуры независимо от форм собственности. Будь то частная, смешанная или концессионная компания, – правила и нормативы регулирования для них одинаковые. По   аналогичной   схеме   сформировано   управление   ГЧП   в   ряде   других   развитых стран.   Так,   в   ФРГ   в   декабре   2007   г.   решением   федерального   правительства учреждена государственно­частная компания Partnerschaft Deutschland (PD). PD в тесном сотрудничестве с министерством финансов и министерством транспорта и городского развития ФРГ при участии госбанка по развитию «Кредитанштальт фюр Видерауфбау»   и   ряда   частных   консалтинговых,   девелоперских   и   других профильных   компаний   специализируется   на   оказании   консультационных   услуг потенциальным   федеральным,   земельным   и   муниципальным   заказчикам   [32]   .   В рамочном   соглашении   с   PD   в   качестве   заказчиков   участвуют   федеральное правительство,   10   федеральных   земель,   82   коммуны,   ряд   публично­правовых организаций   и   предприятий.   Одной   из   важнейших   функций,   возложенных   на указанное   агентство,   является   общее   содействие   развитию   рынка   ГЧП   и расширение   сферы   применения   различных   видов   государственно­частной кооперации. В функции PD входят обобщение практики реализации проектов ГЧП, разработка единых стандартов и типовых форм взаимодействия государственных и частных институтов, мероприятий по снижению организационных издержек на всех стадиях осуществления рассматриваемых проектов. По другому пути развития системы управления и регулирования ГЧП идут страны Центральной и Восточной Европы, а также многие развивающиеся страны. В его основе лежат принятие специального законодательства по ГЧП, в первую очередь по   концессиям,   и   формирование   соответствующих   государственных   органов   по управлению   и   регулированию   ГЧП   с   акцентом   на   концессии.   Так,   например,   в Сербии, Хорватии, Коста­Рике и других странах созданы национальные агентства по ГЧП, концессиям, государственным инвестициям[33] . Это   органы,   которые   выполняют   организационную   и   техническую   работу, связанную с подготовкой проектов ГЧП, предоставлением концессий и проверкой деятельности концессионеров. Агентства имеют следующие функции: 1) организация рынка проектов ГЧП, проведение НИР, формирование портфеля проектов, разработка конкурсных процедур и т.п.; 2)   подготовка   документов,   необходимых   для   создания   партнерства   или   для передачи объекта в концессию (включая анализ, исследования, отчеты); 3)   подготовка   рекомендаций   по   постановлениям   правительства   о   наиболее значимых контрактах ГЧП; 4) анализ предложений частных партнеров; 5) формирование и сопровождение баз данных по проектам ГЧП; 6) контроль за соблюдением партнерами прав и обязанностей и при необходимости предоставление им помощи; 7) проведение маркетинговых исследований по проектам; 8) отслеживание и обеспечение интересов государства в проектах ГЧП; 9) взаимодействие с институтами гражданского общества и населением. В ходе выполнения своих задач такие агентства сотрудничают с министерствами и ведомствами в вопросах: – подготовки документов и выработки постановлений по соглашениям; – определения предмета соглашения; – анализа предложений частного партнера; – оценки социально­экономического эффекта. Еще   одним   подходом   к   управлению   ГЧП   является   создание   в   ряде стран отраслевых агентств по вопросам ГЧП. В частности, в Польше действует специальное агентство, образованное в соответствии с Законом о платных дорогах. В рамках общих функций оно решает следующие основные задачи: 1)   выполнение   исследовательских   работ   в   области   экономики   автомагистралей, включая   оценки   социально­экономического   эффекта   и   воздействия   на окружающую среду; 2)   кооперация   и   сотрудничество   с   соответствующими   властными   структурами (министерство обороны, земельные органы, комитеты по управлению имуществом и т.д.) в вопросах, относящихся к его компетенции, регистрация и ведение учета земель и производственных мощностей, подбор, объединение и замена земельных участков,   дренажные   работы,   защита   заповедников,   лесов,   охрана   окружающей среды, протекционизм в отношении культурного наследия; 3) закупка земельных участков, полос отчуждения для последующей передачи их концессионеру; 4) разработка схем тендеров, оценка критериев конкурсных процедур, организация и проведение тендеров; 5)   разработка   пакета   документации   для   заключения   концессионных   договоров, ведение переговоров, заключение концессионных соглашений; 6)   утверждение   окончательных   характеристик   проектов   в   соответствии   с действующими техническими и строительными нормами; 7)   надзор   за   строительством   и   эксплуатацией   автомагистрали   в   соответствии   с положениями   концессионного   договора   и   соблюдением   концессионером   всех условий договора. Важными   характеристиками   любого   регулирующего   органа   в   сфере   ГЧП   за рубежом являются: – степень зависимости от заинтересованных министерств и ведомств; – объем полномочий; – выработка правил функционирования рынка проектов ГЧП. Задача   особой   сложности   состоит   в   обеспечении   независимости   регулирующих органов. Выбор подхода для ее решения во многом определяется национальным законодательством,   развитостью   институтов   гражданского   общества   в   каждой конкретной   стране,   независимостью   судов,   другими   институциональными факторами. Для того чтобы гарантировать справедливость принимаемых решений, регулирующий орган должен быть свободным от политического вмешательства и давления,   иметь   достаточно   власти,   чтобы   принимать   решения   без   рисков вмешательства   заинтересованных   сторон:   министерств   и   частного   сектора. Оставляя его в структуре министерства или устанавливая его прямое подчинение министерству,   государство   и   общество   рискуют,   что   он   будет   защищать ведомственные интересы в ущерб общественным. А главная задача такого органа состоит в защите интересов общества и потребителей. Именно по этой причине он должен быть выведен из ведомственного подчинения и руководствоваться в своей работе только законом. Регулирование не должно быть обременительным и для частного сектора. В идеале оно призвано стимулировать нововведения, повышение производительности труда, не создавая при этом препятствий росту доходности бизнеса. Государство должно разработать   набор   индикаторов,   которые   используются   в   целях   контроля   за выполнением частным сектором контракта ГЧП, а также увеличения прозрачности самого   процесса   контроля   и,   следовательно,   ответственности   регулирующих органов. Объектами   контроля   и   надзора   являются   только   предусмотренные   договорами обязательства   и   общие   требования,   предъявляемые   действующим законодательством   к   хозяйствующим   субъектам.   Выставление   операторам дополнительных   требований,   не   предусмотренных   договорами   и законодательством, не допускается. Основные области контроля деятельности частных компаний в проектах ГЧП со стороны государства следующие: –  выполнение   участниками   договоров   финансовых   условий   и   налоговых обязательств; общественные   организации   – соблюдение графика строительных (ремонтных) работ и инвестиций; –  использование частной компанией по назначению переданных ей государством машин и оборудования; – выполнение условий и правил землепользования; – выполнение условий по обслуживанию пользователей; –  правильность   сбора   частным   оператором   платы   за   проезд   или   за   оказанную услугу; –  правильность установления тарифов и взимания проездной платы (в отраслях транспорта); – выполнение экологических норм и требований; – выполнение условий обеспечения занятости и иных социальных требований. Для   осуществления   ряда   функций   регулирующие   органы   привлекают соответствующие   учреждения, (земельные, экологические, профсоюзные и др.). Вместе с тем, чтобы быть эффективным, регулирующий орган должен иметь право налагать штрафы в соответствии с законом и четкими  правилами.  Необходимо, чтобы   штрафы   и   пени   были   связаны   с   размером   ущерба,   принесенного пользователям,   конкурентам   или   обществу,   и   возвращались   им   в   качестве компенсации. В Российской Федерации сложилась своя система контрольно­надзорных органов с установленными функциями. Область их компетенции позволяет контролировать деятельность   как   органов   исполнительной   власти,   так   и   частных   компаний, работающих   по   государственным   контрактам,   в   том   числе   по   проектам   ГЧП. Основная   проблема   для   обеих   сторон   хозяйственного   партнерства   в   России заключается в том, что функции по управлению ГЧП не закреплены в положениях (уставах), отсутствует регламентация этой деятельности.   3.2. Управление ГЧП в России Формирование системы управления ГЧП в современной России началось в 2004 г. В июне   2004   г.   при   Председателе   Правительства   РФ   был   создан   Совет   по конкурентоспособности.   Одна   из   его   задач   состояла   в   «обеспечении взаимодействия   органов   исполнительной   власти   с   предпринимательским сообществом» [34] . В состав совета вошли 45 человек: министры федерального Правительства, руководители Банка России, бизнесмены, представители науки. 1 октября   2004   г.   этот   совет,   а   затем   7   октября   и   Правительство   РФ   впервые рассматривали   вопросы   государственно­частного   партнерства   на   транспортном комплексе. В   соответствии  с   принятыми   решениями   в   министерствах   и   ведомствах   начали формироваться консультативные органы ГЧП. Были созданы экспертные советы по государственно­частному   партнерству   при   министерствах   транспорта, экономического   развития,   регионального   развития,   культуры   и   массовых коммуникаций, а также при Морской коллегии. Через них, в частности, проходят утверждение   проекты,   претендующие   на   получение   средств   Инвестиционного фонда РФ. Рассмотрим, Одним   из   основных   инструментов   управления   и   координации   деятельности   по развитию   ГЧП   на   федеральном   и   региональном   уровнях   призваны   стать ведомственные, региональные и отраслевые планы ГЧП. Необходимость разработки ведомственных   планов   на   2007–2008   гг.   определена   специальным   поручением Правительства. Для особых экономических зон, Инвестиционного фонда РФ созданы свои системы управления.   как   осуществляется   управление   средствами Инвестиционного фонда. Этот фонд был создан в ноябре 2005 г. Постановлением Правительства РФ № 694 как   инструмент   активной   государственной   инвестиционной   политики   при реализации   проектов   ГЧП.   Впоследствии   был   принят   ряд   других   нормативных актов   Правительства,   регламентирующих   деятельность   фонда   (в   частности, Постановление от 25 апреля 2006 г. № 239, распоряжение от 30 ноября 2006 г. № 1708­р). Постановлением Правительства РФ № 694 было также утверждено Положение об Инвестиционном фонде РФ. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 2005 г. № 695 в целях обеспечения работы фонда сформирована Правительственная   комиссия   по   инвестиционным   проектам,   имеющим общегосударственное значение (далее – Правительственная комиссия). Кроме того, при   Министерстве   экономического   развития   и   торговли   (Минэкономразвития) образована   Инвестиционная   комиссия   по   отбору   инвестиционных   проектов (межминистерская   комиссия),   претендующих   на   государственную   поддержку   за счет   средств   Инвестиционного   фонда   РФ   (утверждена   приказом Минэкономразвития от 10 марта 2006 г. № 61, далее – Инвестиционная комиссия). В начале 2006 г. Минэкономразвития и Минфин сформировали нормативную базу для   работы   Инвестиционного   фонда:   определили   перечень   документов, представляемых   в   комиссии,   и   процедуру   прохождения,   включая   рассмотрение проектов в профильных министерствах и ведомствах. В   сентябре   2007   г.   развернулась   работа   по   передаче   полномочий   по Инвестиционному   фонду   из   Минэкономразвития   в   Министерство   регионального развития   (Минрегион).   Последнее   сразу   же   начало   формировать   новую нормативно­правовую базу работы Инвестиционного фонда РФ. В частности, был оперативно   подготовлен   и   проведен   через   Правительство   новый   нормативный документ   по   Инвестиционному   фонду   взамен   прежнего   действовавшего Положения. 1   марта   2008   г.   было   принято   Постановление   Правительства   №   134   «Об утверждении   Правил   формирования   и   использования   бюджетных   ассигнований Инвестиционного   фонда   Российской   Федерации»,   отменившее   действие Постановления   №   694,   но   во   многом   сохранившее   преемственность   системы управления   Инвестиционным   фондом.   По   существу,   с   выходом   этого Постановления   начинается   новый   этап   работы   фонда,   отличающийся   по процедурным   и   содержательным   параметрам   от   предшествующего.   С   одной стороны, ряд норм упрощается, повышается уровень формализации прохождения проектов,   снижается   субъективизм,   а   с   другой   –   создаются   дополнительные препятствия   на   пути   получения   средств   фонда,   повышение   прозрачности   едва заметно. Согласно принятой в настоящее время процедуре проекты, которые соответствуют установленным критериям и получили положительные заключения министерств и ведомств, рассматриваются Инвестиционной комиссией. Она формирует перечень инвестиционных   проектов   и   пакеты   документов   по   отобранным   проектам общегосударственного значения и передает их в Минрегион РФ для организации рассмотрения   в   Правительственной   комиссии   (рис.   2).   Правительственная комиссия по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное значение, является координационным органом, образованным в целях формирования перечня инвестиционных проектов, которым предоставляется государственная поддержка за   счет   средств   Инвестиционного   фонда.   Состав   комиссии   утверждается Правительством   РФ.   Организационно­техническое   обеспечение   ее   деятельности осуществляет   Минрегион   РФ   [35]   .   Проекты,   одобренные   Правительственной комиссией,   включаются   в   перечень   инвестиционных   проектов,   которые   получат бюджетные   ассигнования   фонда   (Правительственная   комиссия   может   принять мотивированное решение об отказе в предоставлении бюджетных ассигнований). Данный перечень и паспорта включенных в него проектов подлежат утверждению Правительством   РФ.  Распоряжение  Правительства   РФ является  основанием   для заключения   от   его   имени   инвестиционного   соглашения   между   ответственным исполнителем   (ответственными   исполнителями)   и   инвестором   (инвесторами). После   заключения   инвестиционного   соглашения   и   договора   о   предоставлении государственной гарантии Российской Федерации либо концессионного соглашения проект считается утвержденным и подлежит регистрации в Государственном реест ре проектов. Рис 2.Система управления   средствами   Инвестиционного   фонда   РФ   и   процедура   утверждения проекта общегосударственного значения Бюджетные ассигнования Инвестиционного  фонда  могут  также предоставляться для   региональных   инвестиционных   проектов,   направленных   на   социально­ экономическое   развитие   субъектов   РФ   в   части   объектов   инфраструктуры государственной собственности субъектов РФ и/или муниципальных образований, а также   для   реализации   инновационных   проектов.   Проекты   могут   иметь   и межрегиональное   значение,   если   они   реализуются   на   территории   двух   и   более субъектов   РФ.   Доля   финансирования   таких   проектов   со   стороны   инвесторов должна составлять не менее 50% их стоимости, а вся стоимость – не менее 500 млн руб. Основная нагрузка по отбору и оценке таких проектов лежит на Минрегионе РФ и Внешэкономбанке. ... 6. ПЛАНЫ ПРАКТИЧЕСКИХ (СЕМИНАРСКИХ) ЗАНЯТИЙ Наименование темы Форма контроля Письменная работа Реферат Эссе Презентация Письменная работа Реферат Доклад Письменная работа Реферат Презентация Презентация Реферат Реферат Реферат Реферат Срок сдачи 1 неделя 2 неделя 3 неделя 4 неделя 5 неделя 6 неделя 7 неделя 8 неделя 9 неделя 10 неделя 11  неделя 12 неделя 13 неделя 14неделя 15 неделя 7 Методические рекомендации по изучению дисциплины Изучение данной дисциплины начинается с ознакомления с силлабусом по дисциплине. Студент   должен   внимательно   ознакомится   с   содержанием   программы,   рекомендуемой литературой. Подбор литературы ведется самостоятельно студентом,  в которой он должен проявить инициативу,  умение пользоваться каталогом,  библиографическими справочниками и прочими источниками. Перед изучением новой темы студенту  желательно ознакомиться  с ним с тем, чтобы не терять время на ее чтение на лекционных занятиях. Поскольку лектор в каждой новой теме дает основные моменты по изучаемой  теме, приходится углублять свои знания посредством самостоятельного изучения.  В процессе подготовки и проведения семинаров и практических занятий магистранты закрепляют полученные ранее теоретические знания, приобретают навыки их практического применения,   опыт   рациональной   организации   учебной   работы,   готовятся   к   выполнению контрольной  работы.  Важной  задачей  является  также  развитие   навыков  самостоятельного изложения студентом своих мнений по вопросам теории и практики получения и анализа обобщающих показателей состояния экономики страны. Поскольку   активность на   семинарах   является   предметом внутрисеместрового  контроля   его   продвижения   в   освоении   курса,   подготовка   к   таким занятиям требует от магистранта ответственного отношения. Целесообразно иметь отдельную тетрадь   для   докладов   и   выполнения   практических   работ,   качество   которых   оценивается преподавателем наряду с устными выступлениями.   студентов  Время, отведенное на каждое занятие, зависит от формы обучения. При подготовке к занятию   магистранты   в   первую   очередь   должны   использовать   материал   лекций   и соответствующих литературных источников. Самоконтроль качества подготовки к каждому занятию магистранты осуществляют, отвечая на вопросы для самопроверки по соответствующей теме. Технические   средства,   необходимые   для   проведения   семинаров   и   практических занятий – калькулятор. План практических занятий:  1. 2. Изложение преподавателем темы занятия, его целей и задач. Доклады   магистрантов   по   каждому   вопросу   и   их   обсуждение.   Резюме преподавателя. Решение задач (если оно предусмотрено планом занятий). 3. 4. Общее подведение итогов занятия преподавателем и выдача домашнего задания. Входной контроль осуществляется преподавателем в виде проверки и актуализации занятий магистрантов по соответствующей теме. Выходной контроль осуществляется преподавателем проверкой качества и полноты раскрытия темы семинарского занятия и правильности решения задач. Домашнее задание в большинстве случаев включает завершение вычислений, проверку правильности решения задач, оформление отчета.  Рекомендуется изучать дисциплину, руководствуясь следующими правилами: 1) изучить лекционный материал; 2) ответить на вопросы для самопроверки, приведенные в конце темы; 3) изучить основную и дополнительную рекомендуемую литературу; 4) принять   активное   участие   в   ответах   на   поисковые   вопросы   к   семинарским занятиям; 5) изучить на семинарских занятиях решение типовых примеров; 6) решить аналогичные задачи (СРСП); 7) ответить на тестовые вопросы по теме. Активные раздаточные материалы (АРМ) – наглядные иллюстрационные материалы, раздаваемые в процессе занятий для мотивации обучающегося к творческому усвоению темы (тезисы лекции, ссылки, примеры, глоссарий, задания для самостоятельной работы).  (лат. Демонстрация  –методический   прием, выражающийся   в   показе   всей   группе  различных   средств   наглядности.   Объектами демонстрации   могут  быть   наглядные   пособия   демонстрационного   характера,   опыты, проводимые преподавателем, ход выполнения какой­либо деятельности и т.д.  demonstratio–  показывание) Дискуссия  (nam.discussio–  рассмотрение,   исследование)  –1)   способ   организации