Історія розвитку діловодства в органах державного управління

 Історія розвитку діловодства в органах державного управління

Розвиток вітчизняного діловодства сягає у давнину і пройшов кі- лька етапів. Сьогодні діловодство охоплює діяльність кожного підп- риємства, установи, організації, складно знайти організацію, в якій би не застосовувались ті чи інші документи або системи документів, од- нак з самого початку діловодство стосувалось переважно документів, які видавалися органами державного управління та місцевого самов- рядування і тільки потім воно набуло такого поширеного характеру.

Створення та розвиток писемності у світі призвели до того, що з’явилась можливість фіксувати угоди, які укладались між племінни- ми та державними утвореннями, торгівельні угоди та інші господар- ські дії письмово, надаючи їм правового характеру та зберігаючи ін- формацію як на державному рівні, так і в приватних структурах. Першими письмовими документами, знайденими археологами, були тексти законів. Вони вибиті на кам’яному стовпі клинописом, і відно- сяться до часу правління давньовавілонського царя Хаммурапі (1792– 1750 рр. до н.е.). Письмові пам’ятки, знайдені в палаці ассірійського царя Ашшурбаніпала (669–663 роки до н.е.), що мають форму глиня- них табличок, частково містять тексти з граматики, а також хроніку, в якій розповідається про важливі історичні події, що сталися в житті народів Межиріччя. Знайдені були також договори між країнами, за- кони, звіти про будівництво, доноси чиновників, повідомлення розві- дників про стан справ у сусідніх країнах, листи, скарги, договори, бу- хгалтерські книги тощо.

Від самого початку зародження фіксації інформації, яка носила діловий характер, визначаються ознаки засвідчення документа, тобто підтвердження його справжності, а відповідно, надання йому юридич- ної сили, що проявилось у наявності відбитка особистої печатки влас- ника. Як засвідчують історичні дані, процедура затвердження докуме- нта печаткою на глиняних табличках була розповсюдженою, що дало дослідникам підставу зробити висновок про наявність цього атрибуту майже в усього населення Стародавнього Сходу, окрім найбідніших верств. Подібні факти говорять про розуміння тогочасними поколін- нями важливості культури документування та засвідчення документів, оскільки на знайденій у Стародавньому Вавилоні спеціальній таблич- ці занотовані факти втрати печатки власниками.

Динамічного розвитку діловодство набуло після винайдення па- перу. Наприклад, у Давньому Римі було уведено правило чітко писа- них законів. Складання зафіксованих на папері законів та правил було також  головною вимогою  учасників  народних повстань, при  цьому,

щоб документ мав юридичну силу, від справочинця вимагалась абсо- лютна точність формулювань та досконале знання форми документа. Тож, як свідчить історія, перші документи складались саме для фікса- ції законів та міждержавних угод.

Звертає на себе увагу той факт, що одним із перших документів, який зафіксував поділ влади, був закон, прийнятий у Спарті. Цей за- кон обмежував владу царів і наділяв владою старійшин, жителів, ста- рших 60 років, які називались геронтами. Закон було прийнято для того, щоб геронти, царі і народ не сперечалися між собою у боротьбі  за владу. За цим законом народ одержав право на збори, на яких цар або геронти робили промови, а народ криком схвалював або відхиляв пропозиції доповідачів.

Давньоруська держава виникла в результаті тривалого процесу розвитку східнослов’янських племен. Цей процес мав свою специфіку, що знаходило відображення в складанні та переписуванні від руки лі- тературних творів, таких як “Слово о полку Ігоревім”, легенд, релігій- них міфів тощо. У той же час приватна власність та заснована на ній майнова нерівність призвели до соціального розшарування населення  і необхідності створення юридичних документів, а саме: заповітів, за- писів боргів, торговельних угод, контрактів тощо. Зрозуміло, що такі важливі документи мали ретельно зберігатися. Відомо, що за часів Ярослава Мудрого найдавніші грамоти і договори Русі з іншими краї- нами зберігалися у Михайлівському приділі Софійського собору. Од- ним з найвідоміших та найбільших зібрань ділових паперів був Києво- Печерський монастир.

Найстарішим і найважливішим документом, що зберіг давні нор- ми звичаєвого права, є “Правда Руська”, на сьогодні відома як “Руська Правда”. Класове суспільство, яке остаточно сформувалось на терито- рії сучасної України наприкінці ІХ ст., отримало документальне офо- рмлення в цьому зводі законодавчих актів давньослов’янського права, незважаючи на те, що в ньому проявляється суттєвий вплив язичницт- ва. Оригінал “Правди Руської” не зберігся, але є кілька сотень рукопи- сних копій цього документа. Оскільки у давні часи копіювання доку- ментів здійснювали переписувачі і копії коштували досить дорого, то копіювали лише важливі документи, які потім ретельно зберігали.

Важливими документами тогочасної епохи вважаються княжі та церковні устави та княжі “уроки”. Княжі устави являють собою внут- рішньодержавні норми і порядки (правила), зокрема “Устав Володи- мира Мономаха” фактично був доповненням, частиною зводу законо- давчих актів давньослов’янського права “Руської Правди”. Церковні устави впорядковували правове становище церкви у державі, церковних

судів, вирішували матеріальне забезпечення церкви. Княжі “уроки” – це постанови князів, що носили переважно фінансовий характер і сто- сувалися стягнення податків, данини на користь князя, судових стяг- нень тощо.

Найважливішим історичним документом є найдавніший літопис “Повість временних літ”, в якому містяться відомості про перші між- народні акти –  договори  Київської  Русі  з  іноземними  державами.  В одному з текстів договорів 971 року подана формула язичницької присяги руських князів та їх дружини.

Таким чином, для історії княжої доби (Київської Русі та Галиць- ко-Волинської держави) основними документальним джерелами є лі- тописи, що збереглися до сьогоднішнього дня у вигляді літописних кодексів, актів, княжих грамот, правових кодексів тощо.

Подальший розвиток суспільства на території сучасної України  та Європи був пов’язаний зі становленням державності країн та роз- витком в них місцевого самоврядування, що знаходить відповідні під- твердження і в документах, які розвиваються та вдосконалюються ра- зом зі становленням суспільства. Занепад міських цивілізацій антич- ного періоду на певний час перервав розвиток суспільства і всього діловодства. Початок відродження датують ІХ–ХІ ст., коли європей- ські міста з розвитком ремісництва, виникненням товарного виробни- цтва, почали інтенсивно зростати за рахунок населення, яке було вже зайняте не сільськогосподарськими видами діяльності. В містах ство- рюються виробничі корпорації: цехи ковалів, шевців, гончарів, купців тощо, які накопичували великі матеріальні ресурси. Однак безмірна влада феодалів не давала можливості розвиватися містам, паралельне зростання авторитету цехів стало об’єктивним чинником формування міської громади та її прагнення до самоуправління.

Після наполегливої боротьби міські громади визнали лише судо- ву зверхність влади монарха й сплачували певну суму коштів на його утримання та надавали військову допомогу під час війни. Певні при- вілеї надавались грамотами монарха, пізніше вони оформились місь- кими статутами, які стали своєрідними міськими конституціями та обов’язковими атрибутами самоврядного міста. Одним з перших ста- тутів був статут, складений у ХІІІ ст. у місті Магдебурзі, який набув широкого використання в інших містах Європи, що в подальшому отримало назву “магдебурзьке право”. Це право встановлювало поря- док виборів і функції органів місцевого самоврядування, суду, реміс- ничих цехів та купецьких об’єднань, а також регулювало питання тор- гівлі, спадкування, опіки тощо.

У той же час на території України, незважаючи на те, що значна частина міст Правобережної частини України мала магдебурзьке пра- во, однак воно суттєвим чином відрізнялось від того, яке діяло в Єв- ропі. Як свідчать історичні документи, окремі міста навіть не мали його писаної форми, а деякі з них мали кілька магістратів, які відо- бражали етнічний склад населення. Таким містом був, наприклад, Кам’янець-Подільський, у якому свої магістрати мали поляки, вірме- ни, українці.

Для цього періоду характерні грамоти великих князів литовських і королів польських, акти сеймів, акти трибуналів тощо. Це відобра- жало історичний розвиток держави і вхід до складу Литовсько- Польської держави. В цей час набули поширення документи міжнаро- дно-правового характеру, хроніки, літописи московські, польські, ту- рецько-татарські, різні описи тощо.

Починаючи з часів національно-визвольної боротьби українсько- го народу під орудою Богдана Хмельницького, зростає диференціація документальних джерел і збільшується їх загальна кількість. Держав- ним характером гетьманської України визначається походження і зміст документів ХVІІ–ХVIII ст. Основними документами цієї доби є міжнародні договори, конституції, універсали й листи гетьманів, акти Генеральної канцелярії, ділові документи ратуш, магістратів. Зростан- ня документування діяльності центральних органів управління та су- дочинства спричинило появу актової документації.

Серед документів чільне місце посідає група директивно- розпорядчих актів: “універсалъ”, “указъ”, “листъ”, “ордеръ”, “інстру- кція”, “резолюція”, “приказъ” та ін.

З ХVІІІ ст. під впливом російського діловодства провідним роз- порядчим документом стає указ, він розповсюдився настільки широ- ко, що проник навіть у судочинство. Для цього документа характер- ною була чітко визначена структура, яка складалася з заголовної частини, основної (виклад) з мотивуючими та резолюційними елемен- тами та заключний протокол. Звертає на себе увагу той факт, що адре- сат в указі завжди був конкретний.

Іменні листи генеральної та полкової старшини у 30-х роках ХVІІІ ст. займали проміжне місце між універсалами та указами. Вони зберігали відповідні форми кліше в усіх частинах, починаючи від за- головка і закінчуючи кінцевим протоколом. З часом частина їх еволю- ціонувала в накази (прикази), чому сприяв стиль та форма викладення тексту цього документа. Вона носила наказовий або інструктивний характер. Крім того, у складі офіційних листів цієї доби досить чітко виділяється група інструктивних листів-звернень, листів-донесень, листів-свідчень, листів-скарг тощо.

Наказ як розпорядчий документ набув свого становлення та роз- витку в 50–60-х роках ХVІІІ ст. З побутової сфери він поступово пе- рейшов у суспільно-політичну, з дотриманням певної структури, а са- ме: наявності констатуючої частини, в якій викладено обґрунтування, та постановлюючої частини, в якій наводиться звертання до адресата, при цьому активно застосовується інфінітив.

У цей період сформувався формуляр інструкції, яка визначала статус службових та уповноважених осіб, містила офіційні регламен- тації щодо здійснення заходів, дій тощо. Однак ранні зразки та інстру- кції козацької старшини не мають рубрикації, що пояснюється різни- ми чинниками, серед яких економія паперу.

Резолюції містилися у вигляді коротких приписів офіційних осіб на тому чи іншому папері (у нижній частині документа) або викладе- ної окремо рекомендації.

Більшість директивно-розпорядчих актів мали стабільні формули передачі адресата та адресанта (прийменник “ізъ”, далі йшла назва канцелярії у родовому відмінку; ім’я та по батькові, стан одержувача у давальному відмінку однини).

Друга група документів – виконавчі акти. Серед них виділяються “донєсєніє” (доношение) та “рапортъ”. Ці документи набули типових ознак регламентованих рапортів у 60–70-х роках ХVІІІ ст. З сотенних та полкових канцелярій ці документи надходили як рапорти, якими засвідчувався факт одержання указів вищої інстанції. При цьому від- мічається незмінний набір основних формул, а саме:

·        назва адресата (канцелярії чи особи) у формі давального чи знахідного відмінка однини з прийменником “в”;

·        назва адресанта (канцелярії) у формі родового відмінка одни- ни з прийменниками “отъ”, “изъ”, “исъ”;

·        назва документа із супровідною ремаркою, яка розкриває його зміст;

·        основна частина (назва одержаного документа із зазначенням дати, вихідного номера та короткої анотації);

·        підпис (урядовий стан, ім’я та по батькові – справа);

·        дата (рік, місяць число – зліва).

Рапорт стає загальновживаним актом у всіх сферах адміністрати- вного управління, апарату судів, магістратів, ратуш, іноді церковних єпархій. На титулі деяких документів починає з’являтися гриф “по сє- крєту” (у верхньому куті аркуша).

Засвідчувальна документація представлена в актових паперах такими різновидами, як “аттустатъ”, “свидутельство” і “пашпортъ”. Атестат   –   службова   характеристика,   що   видавалася   за вимогою

(у зв’язку з переходом на канцелярську службу, завершенням певних класів в академії тощо). Крім назви, формуляр атестата містив вказівку на адресанта, який видає документ, дані про адресата: посада, ім’я та прізвище, перелік службових заслуг із відзначенням моральних якос- тей. Місце й дата видачі, підписи й печатка – в традиційному місці.

Особливе місце серед документів займало свідоцтво, яке вклю- чало в себе цілу низку посвідкових документів і за час існування на- було спеціалізації, тобто для певного виду посвідчення утворилися різні документи. За назвою “Свідоцтво” збереглися функції посвід- чення факту громадянського стану (шлюбу, народження, смерті). Для посвідчення особи стали використовувати паспорт, в якому не тільки посвідчувалася особа, але й зазначались титул особи, її соціальний стан, у більш ранні періоди вказувалось місце слідування особи, про- хання на її вільний пропуск або проживання.

Особлива увага в діловодстві приділялась обліково-статистичній документації. Протягом ХVІІІ ст. набувають визначених форм її жанри та різновиди “ведомость”, “квитанция”, “расписка”, “вексель” тощо.

Для цього періоду характерними є обмеження автономії Гетьма- нщини з боку російського царя, послідовне витіснення української мови з офіційного діловодства та остаточне запровадження на україн- ських землях адміністративно-територіального управління Російської імперії, що відповідним чином позначилось і на ділових паперах та веденні канцелярської документації.

Слід зазначити, що до ХVІІІ ст. діловодство в установах велося відповідно до канцелярських традицій і законодавством не регулюва- лося. Створення в царській Росії з метою реформування управління державою колегій, які підпорядковувались Синоду, призвело до при- йняття в 1720 році “Генерального регламенту” державних колегій, в якому було визначено їх структуру та засади організації діловодства в державних установах.

“Генеральним регламентом” визначались та закріплювались фун- кції підрозділів колегії, їх права та обов’язки, межі компетенції, що є прототипом сьогоднішніх положень про структурний підрозділ. Особ- лива увага “Генеральним регламентом” була приділена визначенню структури, функцій канцелярії та її секретаря, відповідальності за складання документів, а також режиму роботи державних службовців, таких як реєстратори, архіваріуси, копіювальники, писарі.

Слід зазначити, що в цьому документі з’являється вимога щодо складання окремих документів за “генеральним формуляром”, тобто починається уніфікація форм документів та розробка сталих формуля- рів для різних видів документів.

У 1722 році був прийнятий “Табель о рангах”, який започаткував систему чинів, звань та титулів державних службовців і застосовував- ся до 1917 року. Набула подальшого розвитку і нормативно-правова база документування діяльності державних установ, яка остаточне ві- дображення знайшла у виданому в 1775 році документі “Учереждения для управления”. Цим документом встановлено, що основним доку- ментом спілкування між установами стає лист, а листування набуває форми ритуалу, без знання якої чиновник не міг зайняти відповідну посаду.

В цей час у практику діловодства вводяться елементи організації обліку, проходження та зберігання документів.

Реформування центрального державного апарату, яке відбулось протягом 1810–1812 років, передбачало створення вищого державного законодавчого органу – Державної Ради, та низки міністерств з бага- тоступеневою структурою, а саме поділом на департаменти, які скла- далися з відділів, а ті, в свою чергу, мали такі структури, як столи. Та- ка структуризація сприяла чіткому розмежуванню державного апарату та швидкому створенню прошарку бюрократів-чиновників, які пере- бували на службі у царя і повністю залежали від нього. Кількісне зро- стання апарату чиновництва призвело до відповідного розширення його повноважень та моральних і матеріальних привілеїв.

Набула подальшого розвитку і нормативна база діловодства. Пос- тановою “Загальна побудова міністерств” передбачалася єдність фор- ми складання документів за наведеними зразками, а щодо створення документів складного змісту, то їх структура повинна була мати такі елементи: вступ, обґрунтування та “соображенія і заключенія”. На за- конодавчому рівні чітко встановлювався порядок проходження доку- ментів інстанціями з мінімальними відхиленнями від зазначеного шляху. Крім того, кожна інстанція для реєстрації вхідних та вихідних документів повинна була мати журнали реєстрації, які складалися з трьох частин та в яких окремо реєстрували документи верховної вла- ди, поточні папери та таємні надходження. Самі справи, які вирішува- ли департаменти, поділялися на три категорії: термінові, або надзви- чайні; невідкладні; звичайні, чи поточні. З метою покращення роботи  з документами із середини ХІХ ст. в державних установах впрова- джуються посади особистих секретарів перших керівників.

Сучасне діловодство активно почало розвиватися після Жовтне- вої революції 1917 року. Вже на початку 1918 року Рада Народних Комісарів прийняла постанову “Про форму бланків державних уста- нов”, якою встановлено єдиний формуляр ділового документа. У 20-х роках було створено спеціальний Державний інститут техніки   управ-

ління, який займався розробкою нормативних документів щодо орга- нізації та ведення діловодства. Серед них найбільш відомими є прави- ла організації архівного справочинства в державних, професійних та кооперативних установах і підприємствах країни та проект “Загальних правил документації і документообігу”. Однак цей заклад проіснував недовго, і з його закриттям формування сучасної системи документу- вання та забезпечення її нормативними документами було відкладене майже на сорок років.

Зростання уваги до організації та ведення діловодства в СРСР почалося з 1969 року, коли було розроблено і затверджено низку зага- льносоюзних стандартів управлінської документації. У 1972 році по- чали діяти єдині правила підготовки та оформлення організаційно- розпорядчих  документів  і  єдині  правила   роботи  з   документами.  У 1975 році було прийнято ГОСТ 6.15.175 “Унифицированные систе- мы документации. Система организационно-распорядительной доку- ментации. Основные положения”. Ці нормативні документи визнача- ли вимоги до уніфікованих форм організаційно-розпорядчих документів, а забезпечення нормативно-методологічного керівництва процесом уніфікації, стандартизації документів та розробки уніфіко- ваних формулярів документів було покладено на Держстандарт, який і в Україні продовжує цю роботу.

Паралельно з процесом уніфікації документів йшла розробка сис- теми  класифікації  документів,  і   в   1984   році   було   затверджено 16 уніфікованих систем документації (УДС) загальносоюзного зна- чення, 27 державних стандартів на УДС та 26 загальносоюзних кла- сифікаторів техніко-економічної інформації. Усього було уніфіковано понад 4,5 тис. форм документів, що дозволило сформувати в країні цілісну систему документаційного забезпечення управління.

Після проголошення незалежності України і створення самостій- ної держави робота щодо поліпшення діловодства в країні не припи- няється. Можна відмітити такі важливі віхи цього процесу: в Консти- туції України, прийнятій у 1996 році, зазначено, що державною мовою в Україні є українська і, відповідно, всі документи органів державної влади та місцевого самоврядування мають вестись державною мовою; в жовтні 1997 року Постановою Кабінету Міністрів України затвер- джено Примірну інструкцію з діловодства в міністерствах і відомствах України, органах державної влади та місцевого самоврядування; по- ряд з цим розроблені та затверджені низка державних стандартів України з діловодства та архівної справи, в яких визначено основні правила складання та ведення діловодства в Україні; у законах, при- йнятих Верховною Радою, наводяться нові типові форми, яких   необ-

хідно дотримуватись; вводені в дію державний класифікатор управ- лінської документації, державний класифікатор професій тощо. Все це сприяє покращенню ведення діловодства в країні, підвищує культуру складання документів та забезпечує їх оптимальне просування в орга- нах державної влади, місцевого самоврядування, підприємствах, уста- новах, організаціях та інших господарюючих суб’єктах в Україні.