Теория государственного управления

ЛЕКЦИОННЫЙ КОМПЛЕКС ДИСЦИПЛИНЫ   «ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ» (рассматриваемые вопросы, тезисы лекций, иллюстративный и раздаточный материал, список рекомендуемой литературы) ГЛОССАРИЙ Управление  ­ этого понятия начинается тогда, когда в каких­либо взаимосвязях, явлениях, процессах присутствуют сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека. Государственное   регулирование   экономики  ­   представляет   собой   систему типовых   мер   законодательного,   исполнительного   и   контролирующего   характера, осуществляемых   правомочными   государственными   учреждениями   и   общественными организациями   в   целях   стабилизации   и   приспособления   существующей   социально­ экономической системы к изменяющимся условиям. Теория регулируемого рынка Дж.Кейнса  ­  признание   за  системой   свободного рынка   генетического   порока   ­   отсутствия   механизма   обеспечения   устойчивости экономического   развития;   выделение   спроса   на   товары   и   услуги   в   качестве основополагающего   фактора   регулирования   экономики   (государство   призвано способствовать   стимулированию   совокупного   спроса,   влияя   на   повышение   уровня занятости,   расширение   государственных   закупок,   снижение   цены   кредита);   главным инструментом   развития   спроса   считается   всемерное   поощрение   инвестиционной активности. Монетаристская теория функционирования рынка ­ предполагается, что рынки в достаточной мере конкурентоспособны и что система конкуренции обеспечивает высокую степень   макроэкономической   стабильности.   Проводится   курс   на   минимизацию государственного   вмешательства   в   функционирование   экономики.   Деньги рассматриваются   решающим   фактором   косвенного   регулирования   всех   процессов   в экономике. Основные   элементы   экономической   системы  ­   социально­экономические отношения, базирующиеся на формах собственности на ресурсы; организационные формы хозяйственной   деятельности;   хозяйственный   механизм,   т.е.   способ   регулирования деятельности   на   макроэкономическом   уровне;   экономические   связи   между хозяйственными субъектами. Рыночная система  ­ в "чистой" рыночной экономике нет никакой вышестоящей (государственной)   власти,   которая   решает,   как   должны   использоваться   ресурсы   и   как должна   быть   организована   экономика.   "Чистый"   капитализм   характеризуется   частной собственностью   на   ресурсы   и   использованием   системы   рынков   и   цен   для   координации экономической деятельности и управления ею.  Плановая   экономика  –   "чистая   плановая   экономика"   отрицает   рынок. Основоположником теории плановой системы ведения хозяйства был один из крупнейших экономистов XIX в. К. Маркс, который, исходя из процесса обобществления производства, доказывал   объективную   необходимость   смены   капитализма   коммунизмом,   частной собственности ­ общественной, конкуренции ­ планом и т.д. Смешанная экономика  ­ в смешанной экономике государство и частный сектор (предприятия и потребители) играют важную роль для общества в целом. Экономические системы всех стран являются смешанными, хотя одни тяготеют больше к командным, в то время как другие опираются в основном на рыночные методы".  1 Переходная   экономика  ­   переходная   экономика,   находится   на   стадии трансформации от системы плановой к рыночной (к странам с переходной экономикой относится и Казахстан).  Японская   модель   организации   хозяйства  ­   Японская   модель   характеризуется определенным отставанием уровня жизни населения от роста производительности труда. За счет   этого   достигается   снижение   себестоимости   продукции,   повышение   ее конкурентоспособности на мировом рынке.  Германская   модель   организации   хозяйства  ­   Германская   модель   экономики исходит из того, что в центре преобразований находится человек с его интересами как свободная личность, сознающая свою ответственность перед обществом  Американская модель организации хозяйства ­ Американская модель построена на   всемерном   поощрении   предпринимательской   активности,   "обогащении"   наиболее активной части населения. Для уменьшения социальной напряженности малообеспеченным группам   населения   гарантируется   приемлемый   уровень   жизни   за   счет   частичного перераспределения национального дохода. Эта модель основана на социально­культурных особенностях нации ­ массовой ориентации на достижение личного успеха. Экономические   законы   развития   общества  ­   экономические   законы   отражают широкий круг основных, устойчивых связей между явлениями и процессами хозяйственной жизни.   Сознательное   использование   экономических   законов   предполагает,   во­первых, познание   обществом   их   сущности   и   механизма   действия   и,   во­вторых,   реализацию общественного сознания в практической деятельности. Классификация экономических функций ­ это: ­ создание и регулирование правовой основы функционирования экономики; ­ антимонопольное регулирование; ­ проведение политики макроэкономической стабилизации; ­ воздействие на размещение ресурсов;  ­ деятельность в сфере распределения доходов. Антимонопольное   регулирование  ­   важнейшие   законодательные   акты, регулирующие экономическую сферу, выполняющих функцию защиты конкуренции – это антитрестовские законы. Антимонопольное законодательство имеет уже вековую историю. Начало ему было положено законом Шермана, принятым в США в 1890 г. Монополия  ­   монополия   позволяет   хозяйствующему   субъекту   занять доминирующее   положение   на  рынке   и   оказывать   решающее   влияние   на   общие   условия обращения товара или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам.  Макроэкономическая стабилизация  ­ деятельность правительства, направленную на обеспечение экономического роста, полной занятости и стабильного уровня цен. Субъекты экономической политики  ­ это носители, выразители и исполнители хозяйственных интересов. Носители  ­ социальные группы, отличающиеся друг от друга по ряду признаков: имущественному,   по   доходам,   по   видам   деятельности   при   аналогичных   доходах,   по профессиям, отраслевым региональным интересам.  Исполнители  ­   органы   трех   ветвей   власти,   построенные   по   иерархическому принципу, а также национальный банк. Выразители  ­   они   объединены   в   развитых   странах   рыночного   хозяйства   в многочисленные союзы, ассоциации: это профсоюзы, союзы предпринимателей, фермеров и т.д.   Выразителями   социально­экономических,   политических,   религиозных,   культурных, экологических, специфических региональных интересов являются политические партии.  2 Объекты   государственного   регулирования   экономики  ­   условия,   процессы, отношения,   элементы   и   сектора   народного   хозяйства,   функционирование   которых рыночный механизм обеспечивает неудовлетворительно или не обеспечивает вообще. Генеральная цель ГУ  ­ экономическая и социальная стабильность и укрепление существующего   строя   внутри   страны   и   за   рубежом,   адаптация   его   к   изменяющимся условиям. Количественные цели ГУ ­ абсолютные или относительные показатели (например, сокращение числа зарегистрированных безработных до 1 млн. человек или на 15%). Качественные   цели   ГУ  ­   повышение   национальной   конкурентоспособности, улучшение   образования   или   окружающей   среды.   Цели   могут   быть   ближними, краткосрочными  (например,   стимулирование   экспорта   путем   девальвации  национальной валюты),  среднесрочными  (создание в стране  производственных мощностей по выпуску компьютеров) и долгосрочными (Стратегия "Казахстан­2030"). Взаимодействие целей ­ цели могут частично перекрывать друг друга. Часто одна цель не может быть достигнута, пока не будет выполнена другая, т.е. одна цель будет предварительной по отношению к другой. Стратегическая   цель   развития   экономики   Казахстана  ­   постепенное преобразование   ее   в   постиндустриальное   общество   на   основе   внедрения   передовых технологий,   резкого   возрастания   выпуска   качественной   продукции,   перехода   от товаропроизводящей к наукоемкой экономике, ввода элементов рационального контроля над технологическими и социальными изменениями, увеличения численности занятых в сфере услуг, повышения качества жизни. Индикативное   планирование  ­   осуществляется   путем   разработки   заданий   по целенаправленному воздействию на процесс воспроизводства. Планы представляют собой документы, в которых в форме заданий и показателей отражены основные цели намеченных преобразований   по   развитию   экономики   страны.   Они   могут   носить   директивный   и индикативный характер. Планирование  ­ осуществляется в условиях, которые считаются определенными (детерминированными),   который   может   быть   представлен   четырьмя   взаимосвязанными функциями:   Планирование осуществляется после принятия решения.   планирование,   организация,   мотивация,   контроль. Гармония целей  ­ отношения целей носят гармоничный характер, если успехи в достижении одной цели, способствуют осуществлению другой. Автономия целей ­ отношения целей носят автономный характер, т.е. независимы друг   от   друга:   противоречивые   и   взаимоисключающие.   Такие   цели,   как   улучшение региональной   структуры   национальной   экономики   и   поощрение   НИОКР,   практически автономны по отношению друг к другу. Конфликт целей ­ конфликт целей возникает, когда успехи осуществления одной цели могут быть только в ущерб другой. Многоугольники   целей  ­   сложные   и   иногда   противоречивые   взаимоотношения целей   ГРЭ,   их   взаимопереплетение   и   возникающие   побочные,   желательные   и нежелательные   последствия   заставили   государственные   регулирующие   органы разрабатывать   и   осуществлять   цели   ГРЭ   не   по   отдельности,   а   только   в   увязке   друг   с другом. Именно поэтому в современных правительственных и партийных программах цели ГРЭ формируются в виде многоугольников. Методами косвенного регулирования экономических процессов являются: ­ налогообложение, уровень обложения и систему налоговых льгот; ­ регулирование цен, их уровня и соотношений;  3 ­ платежи за ресурсы, ставки процента за кредит и кредитные льготы; ­ таможенное регулирование экспорта и импорта, валютные курсы и условия обмена валют. ­   сфера   применения   косвенного   регулирования   по   мере   развития   рыночной   экономики значительно   расширяется,   сужая   возможности   прямого   вмешательства   государства   в процессы расширенного воспроизводства. Государственное   прогнозирование  ­   представляет   собой   систему   научно­ обоснованных   представлений   о   тех   или   иных   направлениях   социально­экономического развития   страны.   Результатом   государственного   прогнозирования   являются   документы, необходимые   для   регулирования   развития   экономики   и   для   разработки   концепции развития страны. Прогнозирование в большей мере носит исследовательский характер. Государственные финансы  ­  являются   главным  комплексом  средств  ГРЭ.  Они состоят из государственного бюджета и внебюджетных фондов. Через государственные финансы перераспределяется значительная часть ВВП. Важнейшие показатели, характеризующие бюджет: ­ доля средств, ежегодно перераспределяемых через бюджет, в валовом внутреннем и чистом социальном продукте страны; ­   покрываемость   бюджетных   расходов   доходами   ­   дефицит   или   избыток поступлений по отношению к расходам (последнее наблюдается как в развитых, так и в развивающихся странах крайне редко): ­   структура   бюджетные   расходов,   в   частности   доля   затрат   на   хозяйственные, социальные,   оборонные   цели,   на   обслуживание   государственного   долга   в   общей   сумме расходов. Концепция   социально­экономического   развития   Республики   Казахстан  ­ система представлений о стратегических целях и приоритетах социально­экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах их реализации. Внебюджетные   фонды  ­   имеют   целевое   назначение,   формируемые   за   счет специальных   взносов   или   отчислений   и   по   своей   экономической   сути   являющиеся целевыми прямыми или косвенными налогами. Расходы   государственного   бюджета  ­   выполняют   функции   политического, социального и хозяйственного регулирования, а также обеспечения общих условий жизни населения:   управления,   осуществления   судебных   и   полицейских   функций,   системы образования и научных исследований, международных связей и обороны. Доходы   бюджета   ­   подразделяются   на   обычные   и   чрезвычайные.   Чрезвычайные доходы   ­   это.   например,   поступления   от   приватизации   объектов   ГС,   продажи   прав пользования воздушным пространством, морской хозяйственной зоной иностранцам; они составляют нерегулярные поступления средств. делится   несколько   национальной Финансовый рынок сегментов: валюты); рынок   на ресурсов           ­ ­ фондовый рынок (рынок ценных бумаг); кредитов (денежных       ­ валютный рынок. 4 5 ТЕЗИСЫ ЛЕКЦИЙ ПО ДИСЦИПЛИНЕ ЛЕКЦИЯ 1. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ План лекции: 1.1 Управление ­ общественный институт 1.2 Сущность управляющего воздействия 1.3 Многогранность управления 1.4 Специфика государственного управления 1.1 Управление осуществляется в системах "человек ­ техника", "человек ­ технология", "человек ­ природа", "человек ­ техника (технология) ­ природа" и др., но осуществляется именно потому, что в них первичным,   "управляющим"   компонентом   выступает   человек,   да   и   созданы   они   в   целях   обслуживания интересов человека. Какой бы сложной ни была подобная система, она формируется и действует по модели, заданной   ей   человеком,   и   призвана   удовлетворять   его   потребности.   Скажут,   что   сейчас   имеются автоматизированные (даже автоматические) системы, которые управляются компьютерами и без прямого участия человека. Да, таких систем становится все больше, но они пока что создаются и программируются по замыслу человека и являются отражением его творческого потенциала ­ продуктом его сознания и труда. Тем самым, все   знания,   накопленные   кибернетикой,   общей   теорией   систем,   теорией   информации,   математикой, синергетикой и другими отраслями науки, требуют при их применении в управлении существенной поправки на то обстоятельство, что управление представляет собой общественное явление. Управление находится в ряду явлений "второй" (искусственной) природы, возникших и развившихся в течение всей истории человеческой цивилизации. Оно создано людьми в целях сознательной саморегуляции своей жизнедеятельности и имеет в обеспечении их потребностей и интересов столь же важное значение, как семья и собственность, мораль и право, способ производства и государство, знания и информация и др. Управление в буквальном смысле этого понятия начинается тогда, когда в каких­либо взаимосвязях, явлениях, процессах присутствуют сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека. Управление   существует   в   рамках   взаимодействия   людей,   в   пределах   субъективного   фактора. Предметами,   по   поводу   которых   возникает   управление   между   людьми,   могут   быть   материальные   вещи, технические средства, технологические процессы, социальные ценности, продукты духовного творчества и т.д., но сторонами в управлении могут быть не только люди. И   положение не меняется ни при создании автоматизированных   систем   управления,   ни   при   взаимодействии   управления   с   техническими, технологическими и биологическими системами с самым высоким уровнем объективной и искусственной саморегуляции ­ в управлении все исходит от человека и ориентировано  на человека.  1.2  Наиболее близким, адекватным, отвечающим сущности управления является его определение посредством   термина   "воздействие",   который   указывает   на   главное   в   управлении   ­   момент   влияния   на сознание, поведение и деятельность людей. Ведь управление существует тогда, когда некий его субъект на что­то влияет, что­то изменяет, преобразует, переводит из одного состояния в другое, чему­то придает новое направление движения или развития. Во многих процессах могут быть деятельность, отношения, но если нет действительного воздействия ­ влияния, обеспечивающего какую­то цель, то нет и управления. Оно объективно по своему смыслу предполагает наличие и связь двух сторон,  одна из которых формирует   и   реализует   воздействия,   а   другая   эти   воздействия   принимает,   на   них   как­то   реагирует,   в соответствии с ним выстраивает свое поведение. В том­то и заключается суть управления, что оно от одних (скажем, субъектов власти) направляется другим (управляемым объектам). Специфично и управление, и его управляющее воздействие. Не управленческое, как нередко пишут, а управляющее, т.е. реально действующее, побуждающее, изменяющее, преобразовывающее. Импульсом и формирующей силой в управлении служат, как уже отмечалось, знания, мысль и воля человека. Управляющее воздействие прежде чем осуществиться, стать реальностью, возникает в сознании человека, проходит в нем путь развития от интуитивного ощущения необходимости что­либо изменить, от замысла и раздумий до конкретных решений, подкрепленных расчетами, ресурсами, проектами, моделями и главное, волей ­ желанием и стремлением сделать дело. А это значит, что управляющее воздействие должно содержать в себе момент целеполагания. Любое управляющее воздействие должно всегда содержать в себе точную цель и точное направление движения к ней, к тому же оно должно быть практичным, т.е. вызывать действительное движение к цели и приближение к ней. Отдельный   человек   самоуправляет   своей   социальной   активностью.   Но   чтобы   группа   совершила 6 какие­либо скоординированные поступки и действия, уже не обойтись без того, чтобы сообща не определить общие цели и не подчинить их реализации совместно намеченное поведение каждого из членов группы. "Организовывать"   означает   располагать   людей   в   пространственной   (территория,   сооружения)   и функциональной (социальные роли, виды работ) координатах, соединять их с орудиями и средствами труда, обеспечивать их взаимодействие и  взаимообмен в труде и общественной жизни, расширять их созидательные возможности путем согласования и концентрации усилий. Следовательно,   управление   представляет   собой   целеполагающее   (сознательное,   преднамеренное, продуманное!),   организующее   и   регулирующее   воздействие   людей   на   собственную   общественную, коллективную   и   групповую   жизнедеятельность,   осуществляемое   как   непосредственно   (в   формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.) 1.3  В  философской  литературе (Б.Рассел, К.Поппер, К.Ясперс и др.) управление анализируется с точки   зрения   проявления   в   нем   сущностных   самоуправляемых   свойств   общества.   Положения   и   выводы философской   мысли   создают   методологическую   и   мировоззренческую   основу   научного   познания   т практического совершенствования управления, способствует ориентации творческих поисков. Важные   аспекты   управления   раскрыты  социологической  мыслью   (К.Маркс,   М.Вебер,   Т.Веблен, Д.Бернхэм и др.), которая доказала глубокие коррелятивные зависимости между состоянием управления и уровнем упорядоченности общественных процессов. Возникло научное течение "социология управления", в рамках которого управление рассматривается в   качестве   сложного   механизма   взаимоотношений   между   классами,   сословиями,   социальными   слоями   и профессиональными  группами,  представителями  разных  народов.  Одновременно  социологические знания, отражающие социальный "срез" жизни общества, привнесены в теорию и практику управления, что позволило углубить   социальные   характеристики   многих   управленческих   элементов   и   взаимосвязей   (А.Маслоу, Д.МакГрегор и др.) Очень большое значение для осознания сущности управления и его практического использования имеют  экономические  исследования.   Именно   усилиями  именно   прежде  всего  экономистов   был  заложен менеджмент   ­   теория   управления   бизнесом,   предпринимательством,   производством,   услугами.   Синтез экономических и технологических знаний, осуществленный Г.Фордом, Ф.Тйлором, Г.Эмерсоном, А.Файолем и другими известными специалистами, стал фактически тем первозданным толчком, который постепенно привел к становлению той системы знаний, которую в наши дни мы называем "теорией управления".  В управлении всегда задействованы люди со своими интересами,  целями,  идеалами,  ценностями, волей, мотивами, установками и другими психологическими элементами. Часто как раз эти субъективные элементы играют решающую роль в управлении, определяют его форму, содержание и результативность. Акцент   на  психологических  аспектах   управления,   инициированный   идеями   психоанализа   (З.Фрейд), позволил приступить к познанию управления как очень сложного и актуального механизма психологического взаимодействия людей.  Следует   отметить,   что   управление   как   явление   культуры   довольно   часто   характеризуется   с эстетической,   этической   и   педагогической   точек   зрения.   В   управлении,   несомненно,   реализуются нравственные  качества   людей,   и   само   оно   может   анализироваться   и   оцениваться   в   нравственных (моральных) категориях. Входит в жизнь, хотя медленно и с трудом, этика управления (Д.Карнеги).  Эстетическое  отражает,   в   принципе,   гармоничность,   совершенство,   пропорциональность, оптимальное соотношение явлений, их сторон, граней, экономичность. Тем самым оно служит определенным идеалом для управления, к чему последнее и должно стремиться. Управление, реализуемое посредством управляющих   воздействий,   содержит   в   себе   значительный  педагогический  потенциал:   оно   обучает   и воспитывает   людей,   формирует   их   характеры   и   мировоззрение,   обогащает   их   знаниями   и   опытом. Комплексный и многогранный характер управления порождает теоретические посылки, которые необходимо учитывать   при   исследовании   и   научном   описании   различных   его   элементов,   сторон,   их   взаимосвязей   и проявлений. 1.4  В   научной   литературе   управление   подразделяется   на   виды   по   различным   основаниям.   В зависимости   от   сфер   общественной   жизнедеятельности   выделяют:   управление   общества   в   целом, экономическое управление, социальное управление; от структуры общественных отношений: управление экономическим и соответственно политическим, социальным и духовным развитием общества;  от   объектов   управления:   экономическое   (хозяйственное)   управление,   социально­политическое управление, управление духовной жизнью; от характера и объема, охватываемых управлением общественных явлений: управление обществом, управление государством, управление отраслями, сферами народного хозяйства, управление предприятиями, учреждениями, фирмами и т.д. В   качестве   видов   управления   также   называют   плановое,   территориальное,   межотраслевое, 7 стратегическое, программно­целевое и др. между собой. По субъекту управления можно выделить пять видов управления, которые во многом соотносятся  Государственное   управление.   все   его   свойства   обусловлены   тем,   что   субъектом   является государство, т.е. триада: территория, население, власть. В основе управления здесь находятся целостность, суверенитет, безопасность, упорядоченность и развитие всего социума в историческом масштабе времени.  Местное   самоуправление   как   низовой   и   особо   демократический   подвид   государственного управления, субъектом которого выступают жители поселений и административных территорий, а смыслом служат проблемы комплексного обустройства местожительства людей.  Менеджмент, который представляет собой управление собственностью со стороны собственника (хозяина,   владельца).   Естественно,   что   имеется   в   виду   собственность   как   общественные   отношения,   в котором   задействованы   люди   со   своими   интересами,   а   не   простое   пользование   вещами,   имуществом, услугами и т.д.  Целеполагание в управлении собственностью объективно состоит в приросте собственности.  Общественное   управление,   субъектом   которого   являются   институализированные   (юридически оформленные ­ через законы, уставы) общественные объединения. Таких субъектов в свободном гражданском обществе много и они управляют как внутри своих собственных структур, так и вне их.  Групповая (коллективная) саморегуляция, субъектом которой выступают группы людей, которые на каждом шагу общественной жизни свободно (по собственному усмотрению) и в   то же время с учетом интересов   других   и   норм   культуры   и   социального   общежития   управляют   совместным   поведением   и действием. Конечно любое определение сложного общественного явления всегда условно и ограниченно, ибо неизбежно оставляет за переделами характеристики какие­то важные элементы и взаимосвязи. Достоинство предложенного   определения   государственного   управления   усматривается   в   том,   что   оно   объединяет   в логическую целостность по крайней мере, три момента: государство как системно организованный субъект управления;   общественную   жизнедеятельность   людей,   воспринимающую   управляющие   воздействия   и реагирующую   на   них;   сами   управляющие   воздействия,   образующие   активные   взаимосвязи   между государством и обществом. Тем самым открывается простор для теоретического описания многообразных проявлений государственного управления, их адекватного понимания и практического использования. ЛЕКЦИЯ   2.   ГОСУДАРСТВО   КАК   СУБЪЕКТ   УПРАВЛЕНИЯ   ОБЩЕСТВЕННЫМИ ПРОЦЕССАМИ. План лекции: 2.1 Основные характеристики государства.  2.2 Типология государств.  2.3 Общественные функции государства.  2.4 Государственная политика в гражданском обществе. 2.1  Государство  предстает  перед  каждым  человеком  в качестве  формы  общества.  Оно  повязано системой   общественных   отношений   людей,   соучаствует   в   их   сознании,   поведении   и   деятельности, способствует организации жизни, в том числе экономической, на определенной территории. Оно объединяет людей,   проживающих   на   известной   территории,   и   обеспечивает   их   взаимодействие   между   собой.   В   это взаимодействие вовлекаются самые разнообразные ресурсы,  средства, предметы природы и общества, но государство   связано   с   взаимодействием   людей   и   через   них   организует   и   регулирует   производственные, обслуживающие, образовательные и иные процессы. Государство  –  это территориальная  организация людей, что имеет концептуальное  значение.  Во­ первых, тем самым преодолеваются родо­племенные взаимосвязи, и они заменяются на сугубо общественные. Во­вторых, создается структура, которая выступает (по идее!) нейтральной по отношению к национальным, религиозным и социальным признакам разных людей. Исторически государство ведет к новому сообществу людей, где действуют иные идеалы, ценности и цели. Постоянная (сопровождающая историю государства) проблема заключается в том, чтобы на каждом этапе развития отыскивать ту золотую середину, которая бы с одной стороны, обеспечивала права и свободы человека,   давала   простор   его   активности   и   творчеству,   с   другой,   ­   вводила   в   общество   определенное организованное начало, упорядочивала деятельность индивидуумов. Государство не решает проблемы, как часто кое­кому кажется (оно само ничего не производит), а создает и поддерживает в "работоспособном" состоянии организационные и правовые условия для решения проблем, на которые направляются усилия всего   общества,   людей,   заняты   производством   материальных,   духовных   и   социальных   продуктов.   Если говорить обобщенно, для государства важно, в первую очередь, видеть, что такое национальные интересы его народа, какова их связанность и взаимозависимость с интересами народов мирового сообщества, и делать все необходимое для их практического осуществления. Следующий  момент,  придающий  государству  особый статус в обществе, заключается  в том, что 8 именно (и только) через его структуры и механизмы формируется и закрепляется всеобщая воля, придающая государственным установлениям обязательный характер. Государство посредством своих органов принимает законы   и   другие   нормативные   акты   (правила   поведения)   и   обеспечивает   их   проведение   в   жизнь   всеми находящимися в его распоряжении методами, в том числе административными и уголовно­правовыми. Сущность   государства   определяется   также   тем,  что   для   обеспечения   реализации   своих   целей   и функций оно создает и поддерживает в определенном объеме и состоянии свой аппарат ­ совокупность людей (с соответствующими средствами), профессионально занятых выявлением общих потребностей, интересов, целей   и   воли,   проведением   государственно­правовых   установлений   в   жизнь.   Одна   часть   этого   аппарата обслуживает законодательствование, исполнение законов и судебную защиту граждан, другая ­ поддерживает внутреннюю   (правопорядок)   и   международную   устойчивость   и   безопасность   государства,   его взаимоотношения с мировым сообществом. Государстенно­правовые   институты   создаются   обществом   для   ведения   общественных   проблем   и люди, которые занимают любые посты в государстве, воспитываются обществом и выдвигаются тоже туда им.   Государство   "идет"   от   общества   и   призвано   обслуживать   его   потребности,   интересы   и   цели. Следовательно,   государственно­правовые   институты,   по   крайней   мере,   в   демократическом   государстве, являются институтами самого общества и подлежат его ведению. И   еще   об   одном   моменте,   отличающим   именно   государство,   нельзя   не   сказать.   Государство представляет   собой   объединенное   им   общество   людей   в   качестве   целостности   на   мировой   арене   во взаимоотношениях с другими странами и народами. Через государства устанавливаются и поддерживаются дипломатические   отношения,   заключаются   и   исполняются   международные   договоры   и   соглашения, создаются региональные и мировые союзы и организации, унифицируются и защищаются права и свободы людей. 2.2 Существующие ныне государства, как и бывшие прежде, весьма отличаются друг от друга. Это различие, как глубоко, принципиальное, так и порой незначительное, имеет свое значение и сказывается на государственном   управлении.   Поэтому   необходимо   знать   основные   признаки,   по   которым   различают государства. По   источнику   и   суверенному   носителю   властной   силы   со   времен   классификации   Аристотеля государства подразделяются на: ­ монархию, способную извращаться в тиранию; ­ аристократию, способную извращаться в олигархию; ­ демократию, способную извращаться в охлократию. В   монархическом   государстве   власть   принадлежит   наследственному   монарху,   несущему ответственность   за   свои   действия   лишь   перед   Богом.   Считается,   что   в   аристократическом   государстве верховная власть должна принадлежать элите общества, ее опытным, лучшим и разумным представителям. В демократическом государстве верховная власть принадлежит народу – всем гражданам данного государства. Монархические   государства   в   чистом   виде,   тем   более   абсолютистские,   остались   достоянием истории; если где и сохранились монархии, то они превратились в конституционные (ограниченные законом), сочетающие в себе в разных вариантах и пропорциях монархические, аристократические и демократические начала.   Сложнее   с   выделением   собственно   аристократических   государств,   поскольку   организационная консолидация элиты всегда была делом трудным. Нередко элита правила и правит под прикрытием либо монархии, либо демократии. По   форме   правления,   т.е.   организации  общегосударственной   власти,   различают  парламентские  и президентские республики. Имеются и смешанные формы: полупрезидентская республика и парламентская монархия. В парламентской республике известным приоритетом пользуется выборный законодательный орган, который из своего состава формирует его подотчетное ему правительство (Италия, ФРГ). Таков же механизм формирования   и   соотношения   законодательной   и   исполнительной   власти   в   парламентарной   монархии (Великобритания, Дания, Италия, Япония). Именно здесь и только здесь существует пост премьер­министра. В   президентской   республике   законодательный   орган   (конгресс   или   с   иным   названием)   и   глава исполнительной власти (он же глава государства) равно избираются населением, самостоятельны в своих функциях, но связаны между собой посредством сдержек и противовесов (США, Аргентина, Мексика и др.). Особый статус имеют президенты ­ главы государств в России, Франции и др. странах, которые в качестве арбитра   и   гаранта   обеспечивают   функционирование   и   взаимодействие   органов   "разделенной" государственной власти. В таких странах существует правительство, подотчетное в основном президенту. По форме государственного устройства, т.е. по способу разделения государства на определенные части   с   соответствующим   разделением   власти     по   управлению   ими,   существует   в   основном   два   вида государств   ­   унитарные   и   федеративные.   Унитарные   государства   подразделяются   на   административно­ территориальные единицы, управляемые по вертикали единой системой государственной власти. В них могут создаваться автономные образования, а также существовать развитое местное самоуправление. Федерация 9 представляет   собой   также   единое   государство   с   обширной   государственной   автономией   его   составных частей. В известной мере это способ распределения государственной власти по вертикали, по крайней мере, так понимается федератизм американскими исследователями.  Важное значение, наконец, имеет разграничение государств по действующему в них политическому режиму ­ содержанию методов и приемов практической реализации государственной власти. Употребляется иногда   синоним   ­   государственный   режим,   но   более   адекватным   видится   все   же   термин   "политический режим", ибо он раскрывает самое главное: отношение государственной власти к правам и свободам человека и гражданина. Ведь по формальным признакам в том или ином государстве порой можно найти немало демократического   (конституции,   представительные   органы,   СМИ,   коллегиальность   и   т.п.),   но   реально действующий   в   нем   политический   режим   сводит   на   нет   все   демократические   начинания.   Именно политический  режим есть действенность государственной  власти. Исторически  зафиксировано  несколько типов политических режимов: ­ деспотический,   к   которому   относятся   и   тоталитарный,   автократический,   авторитарный   режимы; здесь   способом   реализации   государственной   воли,   олицетворяемой   каким­либо   верховным   правителем (император,   король,   дуче,   вождь,   фюрер,   кормчий   и   т.д.)   является   насилие,   подавление,   произвол, ограничение свободы, установление сыскного контроля за поведением каждого человека; ­ либеральный, при котором государственная власть исходит, прежде всего, из прав и свобод человека и их осуществлению подчиняет свои возможности; власть как бы обслуживает свободу; к сожалению, этот режим чаще выступает политическим лозунгом, чем реальностью, и по причинам, которые зависят не только от государства; ­ демократически­правовой,   сущность   которого   состоит   в   проведении   в   жизнь   демократически сформированной всеобщей воли народа строго в рамках материального процессуального законодательства. Сегодня во многих странах налицо стремление к установлению именно такого политического режима. 2.3 Сущность государства раскрывается и реализуется во взаимодействии с обществом, в том, что и как   оно   делает   по   упорядочению   и   совершенствованию   частной,   коллективной   и   общественной жизнедеятельности   людей.   Эта   погруженность   государства   в   общество   характеризуется   через   понятие "функции   государства".   Анализ   общественных   функций   государства   позволяет   увидеть   реальное   бытие государства. Можно выделить несколько функций, присущих государству в современный период. Прежде   всего,   это   функция   обеспечения   целостности   и   сохранности   того   общества,   формой которого выступает данное государство. Ее можно называть политической функцией, ибо конечная цель политики в объективном смысле сводится к созданию условий для спокойного и гармоничного развития общества.  Актуальной, можно назвать ее социальной, функцией государства выступает обеспечение на всей его территории прав и свобод каждого человека и гражданина. Разумеется, что свобода человека осуществляется в обществе, в общении и сотрудничестве людей. Ее регулируют семья, собственность, мораль, право и другие общественные институты (традиции, обычаи, религия), создающие в совокупности среду человеческой жизнедеятельности. Но несомненно, люди разные и одну   и  ту   же  среду   используют   для   достижения   разных   целей,   в  том   числе   и   злонамеренных.   В   таких условиях только властная сила общества способна служить гарантом того, что свобода будет сохранена, защищена, станет устойчивой и надежной. Когда   ставится   вопрос   о  социальной   функции   государства,   то   ее   содержание   не  исчерпывается провозглашением и защитой прав и свобод человека. Оно намного шире и сложнее: имеется в виду создание всего   многообразия   условий   воспроизводства   и   развития   человека,   формирование   социокультурного пространства,   благоприятного   для   самореализации   каждого   человека,   а   не   только   избранных; стимулирование творческого роста человека и использование его талантов и возможностей; проведение в жизнь принципов социальной справедливости и мн. др. Какой бы обширной ни была свобода человека в обществе,   всегда   должна   сохраняться   нить,   связывающая   его   с   государством,   превращающая   его   в гражданина и тем самым придающая ему устойчивость и надежность в жизни. Государство выполняет и такую только ему присущую общественную функцию, как поддержание свободы, суверенитета и исторического существования народов своей страны в рамках мирового сообщества. Человек реализуется в своем народе, народы ­ во взаимодействии с другими народами. Порой почему­то забываются   геополитические   обстоятельства,   определяющие   судьбу   народов,   вековые   национальные интересы. Благодаря космополитизму средств массовой информации размываются национальные ориентации, идеалы, ценности, идет вестернизация по одному шаблону, который при внимательном анализе оказывается весьма корыстным и привязанным к конкретным интересам. 2.4  Концентрированное выражение "сущность государства" находит воплощение в проводимой им политике – совокупности целей и задач, практически реализуемых государством, и средств, используемых при   этом.   Смысл   государственной   политики   во   многом   предопределяет   содержание   и   технологию 10 государственного управления. Однако сама государственная политика понимается по­разному, что связано с соотношением и различием между государством и обществом. Нередко имеет место перенос явлений из одного уровня в другой, в результате чего они теряют собственные характеристики. Гражданское общество – это сфера свободной, творческой жизнедеятельности личности, коллектив и общностей людей. Разнообразие взглядов и подходов, мотивов и интересов, предельная индивидуализация форм общения и поведения в гражданском обществе не только допустимы, но и необходимы, желательны. Лишь полное и, конечно, разумное самовыражение каждого человека рождает в обществе тот потенциал, который обеспечивает его динамическое развитие. Основу   государственной   политики   составляют   стратегические   ориентиры,   иначе   это   уже   не государственная политика. Более того, только   в согласованных и закрепленных государством рамках и процедурах осуществимо конструктивное поле столкновения политических идей и взглядов, выяснения и сравнения   политических   позиций   и   программ,   простор   пропаганды   и   привлечения   на   свою   сторону избирателей. В государстве важен момент общего интереса и воли большинства граждан. Можно иметь любое свое   мнение   по   поводу   государственно­правовых   велений,   от   отрицательного   до   положительного,   но следовать им, если они состоялись, просто необходимо. Отсюда предельная актуальность государственной политики, которая должна закрепляться государственно­правовыми структурами, быть известной и понятной обществу.  Конструктивность государственной политики всегда можно оценивать под углом того, насколько она обеспечивать   рациональное   и   эффективное   использование   наличного   ресурсного, способна:    производственного, трудового и интеллектуального потенциалов страны; активизировать труд, непосредственно связанный с интересами человека и реально влияющий на уровень и качество удовлетворения человеческих потребностей; изменять условия, производительность и социальную результативность труда и, следовательно, увлекать за собой людей и создавать факторы роста их благосостояния. В   кратком   виде   смысл   государственной   политики,   отвечающий   названным   критериям, представляется так: модернизация материального и духовного производства и социальных условий на базе научно­технического прогресса (новых технологий), возможностей конверсии и взаимовыгодного разделения труда   с   другими   странами.   Опыт   подобной   государственной   политики   с   достаточно   благодатными результатами накоплен   Японией,  странами Западной Европы, США,  другими странами.  Но у нас такая государственная политика все никак не просматривается, ограничиваясь сведением баланса одного отчетного года. Любая   государственная   политика   реализуема   в   определенных   условиях   и   при   использовании адекватных ей средств. При формулировании сути государственной политики актуально обозначение условий и средств, которые ей благоприятствуют и могут быть практически введены в действие. В числе условий хотелось бы выделить следующие:  государственно­правовые, состоящие в создании согласованного, в известной мере идентичного, структурного   и   правового   пространства   страны,   позволяющего   максимально   использовать   доступные технологии экономической, социальной и иной деятельности со своей специализацией и кооперацией;  социально­психологические, включающие в себя создание новых жизненных ориентиров, уход от иллюзий;  деятельностно­практические,   когда   решения,   действия,   операции,   процедуры,   поступки   и   т.п. вершатся в целях и русле государственной политики. В   завершение   размышлений   о   государстве   как   субъекте   управления   общественными   процессами хотелось бы напомнить слова, сказанные задолго до христианства  и ислама и свидетельствующие о том, что люди задумывались о государстве, об источниках его силы, о взаимосвязях государства и общества. Это семь учений, следование которым может обеспечить процветание государства. Первое – народ должен часто собираться для обсуждения политических проблем и надежно охранять свою страну. Второе   –   люди   всех   социальных   сословий   должны   жить   в   согласии   и   вместе   обсуждать   дела государства. Третье – надо уважать старые обычаи и не менять их без причины, соблюдать правила вежливости и долга. Четвертое   –   надо   признавать   различия   в   поле   и   старшинстве,   поддерживать   чистоту   семьи   и общества. Пятое – надо почитать родителей, уважать учителей и старших. Шестое – надо почитать предков, молясь перед алтарем, справлять панихиду и каждый год посещать их   могилу.   Седьмое   –   надо   соблюдать   общественную   мораль,   ценить   добродетели,   следовать   учению добродетельного учителя и делать ему приношения.  11 ЛЕКЦИЯ   3.   ОБЪЕКТИВНЫЕ   ОСНОВЫ   И   СУБЪЕКТИВНЫЙ   ФАКТОР ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.  План лекции: 3.1  Природа и структура объективных условий. 3.2 Объективная детерминация государственного управления. 3.3 состав и развитость субъективного фактора.  3.4 Организованность субъективного фактора и государственное управление. 3.1  В качестве объективных основ государственного управления следует назвать природно­ географические условия или, по словам П.Я. Чаадаева, факт географический. Каждый народ занимает свою территорию на земном шаре, и природные свойства этой территории подсказывают людям, отвечающие им технологии производственной деятельности и формы общественной жизни.  Ко   второму   ряду   объективных   основ   государственного   управления   можно   отнести   естественно­ общественные   условия,   которые   сформировались   вследствие   длительного   взаимодействия   человека   и природы. География   расселения   людей,   типы   градо­   и   домостроений,   характер   поселений,   технологии земледелия, виды коммуникаций, способы труда и быта, ценности общежития, традиции и менталитет ­ все это   важные   и   объективные   свидетельства   того,   что   соответствующими   народами   найдены   и   выверены историей   адекватные   и   адаптационные   условия   существования   и   развития,   частного   и   общественного поведения,   отражающие   своеобразие   природы   и   климата.   Отсюда   проблемы   соотношения   мировой   и национальной культурной самобытности, оригинальности и заимствования.  Необходимо не только изучать и знать достижения всего человечества, проживающего будь то на Востоке, Западе или Юге, но и одновременно понимать, что любая культура взросла в своих "координатах" естественно­общественных условий, приспособлена именно к ним и при переносе в другую культуру может быть использована лишь с учетом возможностей и способностей этой культуры к восприятию и впитыванию иных культурных приобретений, даже самых впечатляющих и перспективных. Третий   ряд   объективных   основ   государственного   управления   ­   это   культурно­историческое наследие,   которое  создано  субъективным  фактором   (сознанием   и  деятельностью   людей)   и  выступает   на сегодняшний день объективной жизненной опорой. Технологии сформированы и формируются творчеством людей,   часто,   особенно   в   промышленности,   они   имеют   универсальный   характер,   но   используются,   как правило, с учетом природно­географических и естественно­общественных форм соответствующей страны и ее регионов. Многие технологии, в частности земледелия, скотоводства, лесного хозяйствования, морского промысла и т.д., отработались веками, и в этом смысле они объективнее, первичнее форм собственности и механизмов   государственной   власти.   Последние   менять   легче,   чем   первые,   но   именно   они   являются материальным источником и средством производительности труда.  История   всегда   является   перед   нами   как   факт   состоявшийся   и   объективный.   К   ней   можно относиться   субъективно   по­разному:   восхищаться   ею   или   отвергать   ее,   постигать   ее   уроки   или   вообще игнорировать ее тенденции, но одно очевидно: история не подлежит изменению и отмене. Она состоялась, ушла   в   прошлое;   созидаемым   может   быть   только   будущее.   Следовательно,   к   историческому   достоянию нельзя подходить с конъюнктурными мерками, вырывать те или иные его фрагменты для использования на злобу дня, давать ему произвольные оценки. Важно научиться выбирать из прошлого необходимый и прочный "строительный материал".  3.2  Осветить   все   богатство   и   многообразие   взаимодействия   объективного   и   субъективного   в государственном   управлении   в   предлагаемом   кратком   сюжете   невозможно.   Поэтому   здесь   многое представлено схематически, как определенная логическая конструкция, которая в каждом управленческом решении и действии должна наполняться конкретным содержанием, исходящим из своеобразного сочетания природно­географического,   естественно­общественного   и   культурно­исторического   в   соответствующем месте и времени. В качестве объективного источника и детерминанты государственного управления особо следует выделить   систему   экономических   отношений.   Данная   система   соединяет   производственную   базу   с человеческим потенциалом и обеспечивает воспроизводство материальных продуктов, а также социальных и иных услуг, необходимых для поддержания жизнедеятельности общества и каждого отдельного человека. Истории известны  различные формы собственности, в границах, принципах и нормативах которых осуществлялись   экономические   процессы.   Основными   среди   них   признают   государственную   и   частную собственность,  между  которыми   (в  силу  многогранности  общественных  связей)   имеются  смешанные  или комбинированные   формы   собственности   (муниципальная,   кооперативная,   акционерная,   общественных объединений, групповая и т.д.) Государство   как   выразитель   всеобщих   потребностей,   интересов   и   целей   не   может   относиться 12 избирательно к какой­либо одной форме собственности. Для него важны все формы собственности в равной степени, и оно должно для них создавать одинаковые экономические условия, позволяющие каждой при свободной конкуренции сполна выявлять свой созидательный потенциал.  По   идее   и   теоретическим   рассуждениям   либералов,   социальная   жизнь   должна   иметь   свободный характер, развиваться в естественных имманентных формах в соответствии со своими закономерностями. С этим можно согласиться только в том смысле, что социальная жизнь имеет свои объективные основания и должна складываться с учетом потребностей и интересов людей. За пределами названного социальная жизнь формируется сознательно, является управляемой и способна приобретать необходимый уровень, состав и структуру лишь при поддержке государства.  Ведь для общества важны не отдельные элементы социальной сферы, даже если они и хорошего качества, а их системные образования, обеспечивающие равноправие людей в доступе к социальным услугам по всей территории страны. Современное государство несет ответственность перед обществом за состояние и темпы   развития   его   социальной   сферы.   Тем   самым   оно   призвано   постоянно   ориентироваться   на происходящее в социальной жизни, различать объективное и субъективное, вырабатывать и реализовывать свои   управляющие   воздействия   на   основе   социальных   потребностей   и   интересов   людей   и   в   целях   их удовлетворения. Источником   и   постоянным   импульсом   объективизации   государственного   управления   служит рожденный духовной культурой общества научно­технический прогресс. Этот прогресс осуществляется в сложнейшей системе "наука – техника – производство – природа – общество – человек", где каждый элемент приобретает смысл и реализуется лишь в общественном отношении, при удовлетворении им определенной общественной потребности, неразрывно сочленен с человеком, создается и преобразовывается благодаря его интеллектуальной и физической активности. Таким   образом,   объективизация   государственного   управления   идет   от   комплекса   источников, детерминант   и   импульсов   по   линиям:   природно­географических   условий;   естественно­общественных условий; культурно­исторического наследия; производственной базы, системы экономических отношений; традиций и структуры социальной жизни; объективного в духовной культуре; научно­технического прогресса и, наверное, других, которые могут быть обнаружены и выделены при более конкретном раскрытии данной проблемы. Главный вывод, следующий из этого, состоит в том, что все управленческие решения и действия должны   быть   объективно   обусловленными,   а   не   исходить   из   чьих­то   узко   корыстных,   конъюнктурных соображений   всего   лишь   на   злобу   дня.   В   объективной   обусловленности   государственного   управления содержатся   начала,   импульсы,   первоосновы   формируемой   в   "Курсе   лекций"   теоретической   модели государственного управления. Без этих точек опоры она теряет всякий смысл. Логично, что освоение этого комплекса   зависит   от   того,   как   развит   и   организован   субъективный   фактор   и   как   он   связан   с государственным управлением. 3.3  В  теории  государственного   управления   обращение  к  субъективному  фактору  имеет   двоякий смысл: во­первых, государственное правление само составляет часть субъективного фактора и тем самым во многом   определяется   его   состоянием;   во­вторых,   место   и   роль,   другие   проявления   государственного управления   зависят   от   уровня   развития   и   организованности   субъективного   фактора.   Без   ориентации   на субъективный   фактор   и   его   влияния   на   управленческие   процессы   трудно   понимать   практически   любой вопрос государственного управления. Определяющими   моментами   для   государственного   управления   служат   противоречивость, неустойчивость, пластичность и разнообразие сознания. Тут – источник многих проблем. Люди с разным сознанием   действуют   в   иерархии   государственных   органов   и   должностей.   Одни   и   те   же   решения   они интерпретируют   различно,   исходя   из   собственного   понимания.   Так   же   они   относятся   к   управляемым объектам и условиям их функционирования. Люди, занятые в управляемых объектах, тоже руководствуются своим сознанием, которое может весьма отличаться от того, в соответствии с которым принимались те или иные управленческие решения. В   результате   и   государственное   управление,   и   его   управляющие   воздействия,   и   их   восприятие управляемыми   объектами   состоят   из   множества   разнокачественных   элементов   сознания,   создающих сложнейшие условия для управленческих  решений,  его толковании  и аутентичности  понимания,  так  и в надежности его реализации. Для   государственного   управления   имеют   значение   все   процессы,   свойства   и   возможности субъективного фактора. Здесь обнаруживаются самые жесткие коррелятивные зависимости, которые либо способствуют управленческим процессам, либо их тормозят, деформируют и разрушают. В наш менталитет глубоко   вошел   ложный   стереотип,   состоящий   в   том,   что,   мол,   то,   что   было   замышлено   и   решено   в государственном управлении, непременно должно получиться и на практике. На самом деле не все так просто и   однозначно   и   многое   зависит   от   того,   насколько,   к   примеру,   регулятивные   элементы   субъективного фактора и государственного управления совпадают, поддерживают развитие общества.   13 3.4  Вопросы   места   и   роли,   возможностей   и   объектов,   потенциала   и   пределов   государственного управления нельзя рассматривать абстрактно, из самих себя (как это нередко делается). Они обусловлены, причем в весьма существенных моментах, организованностью субъективного  фактора, которая возникает под влиянием   многих   общественных   усилий.   Организованность,   как   и   дезорганизованность,   создается объективными и субъективными источниками, импульсами и механизмами, в результате чего многое здесь определяется состоянием общественных связей и, в конечном счете, сознанием, поведением и деятельностью каждого отдельно взятого человека. Естественно   также,   что   стихийные   механизмы,   как   объективные,   так   и   субъективные,   могут приносить   и   позитивный   результат   (счастливая   случайность),   которые   сказываются   на   общественном развитии. Важно постоянно отслеживать характер, направления и объем действия стихийных механизмов и на основе   соответствующих   знаний   выстраивать   государственное   управление.   Мыслить   реально   и   не отклоняться ни в ту, ни в другую сторону. Большое место в организации субъективного фактора принадлежит общественному самоуправлению, а   также   менеджменту.   Эти   виды   управления   связаны   между   собой   тем,   что   их   субъектом   выступает непосредственно   само   общество,   но   различаются   они   по   уровню   и   характеру   организованности.   В общественном   самоуправлении   проявляется   общественная   самодеятельность   людей,   опирающаяся   на соответствующие общественные институты ­ это семья, собственность, мораль, право (в социологическом смысле),  традиции,  обычаи,  иные регуляторы,  используемые  людьми  при реализации  ими своего  статуса свободной личности (в отличие от статуса гражданина). В общественном управлении задействованы специальные общественные организационные структуры, создаваемые   для   осуществления   определенных   целей:   общественные   объединения,   партии,   религиозные организации, органы территориального общественного самоуправления и т.д. В   любом   обществе   существуют   проблемы   консолидации   и   интеграции   субъективного   фактора, которые решаются посредством выдвижения определенных идей и создания обеспечивающих их институтов и структур. Таких идей можно выделить несколько. Исторически первыми были идеи сохранения и укрепления родоплеменных отношений, которые и сейчас   кое­где   живут   и   выполняют   свои   функции.   Позднее   эти   идеи   преобразовались   в   национальные, приведшие   к   становлению   так   называемых   национальных   государств.   Определение   "так   называемых" употребляется потому, что практически нигде нет государств с мононациональным составом. Национальные идеи имеют как позитивный, так и негативный смысл, а главное ­ серьезные ограничения, поскольку нередко нарушают   принцип   равноправия   наций.   Поэтому   консолидирующие   функции   национальных   идей   весьма относительны и требуют в политическом плане очень острожного и ответственного обращения. В истории всегда большую объединительную роль играли религиозные идеи и обеспечивающие их организации. Но в современных условиях принадлежность к той или иной религии является частным делом человека. В результате чего многие общества превратились в поликонфессиональные, в которых разные люди свободно исповедуют различные вероучения. Тем самым и религиозные идеи в организации субъективного фактора встречаются с жесткими пределами, вытекающими из свободы совести любой личности. Большие надежды в свое время возлагались на объединительные возможности социальных идей, в том числе и особо ­ социалистических и коммунистических. Как и в отношении других идей было выявлено, что социальные идеи имеют определенное "поле" позитивного действия, выход за пределы которого приводил к разрушению органических взаимосвязей между различными в социальном плане людьми. Ведь обществу, урегулированному   справедливым   законом,   нужны   все   классы,   социальные   слои   и   сословия, профессиональные группы, придающие ему посредством сотрудничества комплексный характер. Государство несвободно в определении своего места и роли, функций и поведения в общественной жизнедеятельности людей. Оно связано с обществом. И если в последнем деструктивные элементы выходят за пределы допустимого, если общественные связи разорваны или находятся в состоянии конфронтации, если общественные институты и структуры сами не справляются со своими задачами, то государство в интересах сохранения общества вправе и обязано использовать весь потенциал власти и своего аппарата, в том числе его возможности принуждения. Ибо только в условиях спокойствия, безопасности людей, целесообразного труда возможно развитие общества и решение любых проблем. Каждый   раз   в   каждом   государственном   органе,   когда   приходится   разрабатывать,   принимать   и исполнять управленческие решения, а также совершать управленческие действия, необходимо, прежде всего, уяснить   и   достоверно   оценивать   те   конкретные,   порой   уникальные   объективные   условия   и   потенциал субъективного фактора, в рамках и с использованием которых осуществляются управленческие процессы. Это одна из аксиом государственного управления. ЛЕКЦИЯ 4.          ОБЩЕСТВЕННЫЕ ПРОЦЕССЫ КАК ОБЪЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ План лекции: 14 4.1. Сущность управляемых объектов.  4.2. Свойства и структура управляемых объектов.  4.3. Социальный механизм формирования и реализации государственного управления.  4.4. Объективизация государственного управления. 4.1  .   Сущность   управляемых   объектов    В   научных   публикациях   зафиксировано   несколько представлений   об  управляемых   объектах   государственного   управления,   придающих   им   во  многом некорректный вид. Длительное время поддерживалось мнение, что государство призвано управлять чуть ли не   всеми   общественными   процессами,   проникать   во  все   и  вся,   определять  по  чуть  ли  не  всем  вопросам сознание, поведение и деятельность людей. Такой тотальный подход и привел к известному тоталитаризму. Обратные этому суждения так называемых неолибералов вообще оставляют государство без управляемых объектов,   разве  что   позволяют   ему   бороться   с   преступностью.   Часто   наряду   с   человеком  объектами государственного   управления   признавали   территорию,   природу   и  ее   ресурсы,   средства   и   орудия   труда, технику и другие вещественные элементы. Утверждается также, что объект и субъект управления вообще понятия относительные и каждый субъект управления есть одновременно и объект управления, и наоборот. Все, мол, диктуется местом в иерархической структуре управления. Подобная путаница не проясняет сущности управленческих явлений и негативно отражается как на теории, так и на практике государственного управления, да и других видов управления. Не могут: отличить государство   от   государственного   аппарата;   расчленить   государственный   аппарат   на   оперативно­ исполнительский уровень и руководящее звено; рассматривать государственный аппарат как совокупный профессиональный   субъект  управления,   конкретный   государственный   орган,   действующий   в   системе таких же органов; представить управляемые объекты как особое (не субъектное) управленческое явление; определить закономерности свойства  управляемых объектов; раскрыть сложные взаимозависимости между государством и обществом, государственными нами и управляемыми объектами, и показать, наконец, чем, как и почему должны управлять государственные органы. Практически всюду масса неопределенностей, расплывчатых понятий, общих суждений, из которых даже профессионал­теоретик не в состоянии для себя что­либо   прояснить.   Что   же   тогда   говорить   о   практиках,   которые   формировались   в   подобной интеллектуальной атмосфере. Логично,   что   поскольку   единичным   (элементарным)   действующим   лицом   в   управлении   всегда выступает   человек,   то   существуют   трудности   в   различении   его   статуса   в   качестве   компонента   либо субъектов,   либо   объектов  управления.   Но   трудности   преодолимы,   если   внимательно   исследовать управленческую «материю» и свойства ее различных образований в системе  государственного управления. Высказанные ниже суждения важны соответственно и для понимания процессов самоуправления, куда тоже привнесено много терминологических «шумов». Между   субъектами   и   объектами   управления   существует   принципиальная   разница,   которая исходит из того,  что это  качественно  разные управленческие  явления.  Различение  здесь происходит по крайней мере по трем основаниям:  по характеру и видам общественных отношений, в системе которых действует каждый человек. Одно дело ­ участие в экономических, социальных, духовных отношениях, другое ­ в политических, третье ­ в сугубо  управленческих, притом разных видов. Везде проявляются различные потребности, интересы и цели людей и соответственно возникают разные результаты от участия; навыки,   знания,     опыт,   средства,  по   характеру,   деятельности   видам   и   технологиям   деятельности, нужны     ибо   для   каждого профессиональная вида   людей подготовка,   по может   быть   по   отношению   к   природе, отношению   людей   друг   к   другу.   ее   подразделяют   на познавательную,   преобразовательную,   ценностно­ориентационную,   коммуникативную   и   эстетическую. Имеются и другие классификации;   к   биологической   сущности   человека,   орудия   и   операции   труда.   По   содержанию     Деятельность определенные  по   социальным   ролям,   выполняемым   человеком,   которые   представляют   собой   сочетание индивидуального и общественного благодаря чему личные способности и интересы человека находят общественное   восприятие,   поддержку   и   признание.   Один   и   тот   же  человек   может   попеременно выполнять   различные   социальные   роли   и   находиться   одновременно   в   разно  образной   системе функциональных зависимостей. Отношения,   возникающие   в   субъекте   государственного   управления,   и   формируемые   им   виды деятельности и социальные роли, выполняемые при этом, имеют своим смыслом и назначением разработку и практическое осуществление управляющих воздействии. Это ­ отношения, через которые, в процессе которых и благодаря которым социальная энергия, воля, цели, другие упорядоченные представления управляющих компонентов  переходят  в  сознание, энергию, волю управляемых компонентов, вызывают их движение в общественно   желаемом   направлении   или   повышают   активность   внутреннего   «самодвижения». Материальным   (видимым,   осязаемым)   выражением  и   опредмечиванием   управленческих   отношений,     (смыслу) 15 управленческой деятельности, управленческих социальных ролей всегда являются управленческие решения и действия. И суть этого не меняется от того, что субъект государственного управления образует собой сложную   иерархическую   систему,   в   которой   одни   государственные   органы   и   должностные   лица (вышестоящие) управляют другими (нижестоящими). Бесспорно, есть «внутреннее» управление в субъекте государственного   управления,   но   оно   сводится   к   совершенствованию   управленческих   отношений   внутри иерархии, улучшению форм и   методов   управленческой   деятельности,   к   рационализации   и   повышению   эффективности управляющих воздействий. В   качестве   управляемых   со   стороны   государства   (его   органов)   выступают   те   общественные отношения, виды деятельности и социальные роли,  которые непосредственно связаны с воспроизводством материальных   и   духовных   продуктов   и   социальных   условий   жизнедеятельности   людей.   На  «выходе» управляемых   объектов   потребительские   ценности,   способные   удовлетворять   образные   частные   и общественные потребности, поддерживать и укреплять существование человека и всей системы его связей с   обществом   и   природой.   Управляемые   объекты   ­   центр   приложения   массовых  усилий   общества, поскольку именно ими создается все необходимое для жизни людей: пища, одежда, жилье, коммуникации, социальные услуги,  духовная продукция и т.д. Отсюда специфика включенности человека в те  или иные общественные отношения, а также выполняемых им видов деятельности и социальных ролей. К примеру: от инженера,   занятого   конструкторской   работой   или   контролем   за   технологическими   процессами,   тре­ буются   иные   знания,   навыки,   опыт,   содержание   и   формы   его   активности,  чем   от   того   же   инженера, находящегося   на   государственной   должности   в  аппарате   управления.   И  результаты   активности  весьма различны:   в   первом  случае   ­   новые   технологические   проекты,   эффективное   производство,   во   втором   ­ управленческие решения и действия. Важно отметить, что в общественных отношениях, различных видах деятельности и многообразных социальных   ролях   государство   управляет   не   всеми,   а   только   теми   их   проявлениями,   сторонами, взаимосвязями,   которые   имеют   значение   для   всего   общества,   относятся   к   реализации   всеобщих   по­ требностей,   интересов   и   целей.   Часто   государство   ограничивается   взаимодействием   лишь   с управляющими   структурами   (управляющими   параметрами)   экономических,   социальных   и   духовных объектов, упорядочивая  их  внешние связи, обеспечивая соблюдение общих для них правил (норм) пове­ дения. За пределами этого воспроизводственная активность людей свободна и управляется другими видами управления либо вообще самоуправляется. Выделение   и   теоретическое   осмысление   управляемых   объектов   создают   концептуальные предпосылки для понимания и оценки многих проблем государственного управления.   пользуются объекты   1 Управляемые субъектом государственного   управления   (его   конкретными   органами),   ибо   воспроизводство   материальных   и духовных продуктов  и социальных  условий  является   первичным   и   главным   для   жизнедеятельности людей.   Можно   вести   в  пределах   субъекта   государственного   управления   (от   либеральных   до авторитарных) какие угодно реформы или революционные преобразования, но если нет динамики в развитии управляемых объектов, если не растет благосостояние общества,  то  для  людей  все эти «дерганья»  не имеют ровно никакого значения. приоритетом   перед         объекты напрямую   воспринимают 2 Управляемые при родные      и      общественно­исторические     условия     и      закономерности  и в соответствии с ними выстраивают технологии своей деятельности. Создавая системы «человек ­ машина», «человек ­ технология», «человек ­ природа», «человек ­ машина ­ технология» «человек ­ машина ­ технология ­ природа» и др., люди,   их   коллективы   руководствуются   прежде   всего   познанными   механическими,   физическими, химическими,   биологическими   и   другими  естественно   природными   законами   и   определяют параметры   и   действия этих систем под углом требования последних. Много сконструировано и того, чего   нет   в   природе,   но   все   творения   материальной   и   духовной   культуры   человека   также   подчиняются определенным закономерностям, открытым, исчисленным и выверенным разумом и опытом людей. естественно     Нередко   кое­кто   в   государственных   органах   пытается   не   замечать   либо   игнорировать   такие условия   и   закономерности,   навязывать   управляемым   объектам   свои,   порой   предельно   волюнтаристские модели   их   функционирования,   требовать   от   них   выполнения   объективно   невозможного.   В   результате   ­ разногласия, противоречия, столкновения между государственными органами и управляемыми объектами, низкий уровень деятельности той и другой стороны управленческих отношений.   объекты   3 Управляемые   функционируют лишь в адекватных им организационных формах. Каждый вид кооперированной деятельности, а также коллективное   выполнение   социальных   ролей  требуют   своей   организации;   определенные   формы организационного выражения, институализации получают и различные виды общественных отношений. Самое сложное и необходимое в данном аспекте для управляемых объектов заключается в выборе таких организационных   форм,   которые   бы  создавали   условия   для   полной   реализации   возможностей, рационально эффективно и     16 заложенных в соответствующих общественных отношениях, видах деятельности социальных ролях. Надо постоянно   отслеживать   зависимости   между   содержанием   и  формой   и   не   позволять   форме   тормозить реализацию обновляемого (развивающегося) содержания. 4 Управляемые     объекты,       поскольку     их     активность     имеет     общественный   характер, связаны   с   потреблением   и   производством   общественных   ценностей,   нуждаются   в   своевременном   и возможно   полном   юридическом  определении  порядка  формирования,  общественного  статуса,  процедур общественной   подотчетности   и   контроля.   Это   позволяет   каждому   управляемому     объекту самоконституироваться     в общественной    системе,   придать  публичность  своим целям, направлениям, содержанию   и   формам   деятельности,   установить   пределы   саморегулятивности   и   соответственно характер   и  структуру   взаимодействия   с   государственными   органами.   Если   рассматривать функционирование управляемых объектов в длительной перспективе с пользой для себя и для общества, то их правовая проясненность и устойчивость являются важным источником их собственного успеха. Причем,   чем  свободнее   общество,   чем   шире   «поле»   творческой   самореализации   личности,  чем многообразнее   контакты   людей   друг   с   другом,   тем   актуальнее   правовое  регулирование   внешних проявлений   (взаимосвязей)   управляемых   объектов.   К   сожалению,   это   часто   не   понимается (возможно и умышленно) и  свобода противопоставляется упорядоченности, что в реальной жизни людей ведет к ограничению самой свободы. Таким образом, разграничение и различение субъекта и объектов государственного управления (их единичных компонентов ­ органов, структур,  конкретных личностей  и т.д.)  и соответственно  их четкая структурно­функциональная характеристика приобретают важный методологический смысл. Это   позволяет   дифференцированно   рассматривать   различные   виды   общественных   отношений, деятельности и социальных ролей людей, их собственные закономерности и организационные формы и тем самым конкретизировать цели и содержание государственно­управляющих воздействий. Данное различение способствует выявлению и анализу соотношения между компонентами субъекта и объектов государственного правления,  между управленческой, с одной стороны, и производственной, научной, образовательной и иными  видами деятельности, с другой,  как в масштабах  общества, так и в пределах   его   дельных   составных   частей   —   объединений   и  коллективов   людей   При   этом   создаются предпосылки для определения целесообразности объема и результатов тех или иных видов деятельности и их объективной общественной оценки. Подобное разграничение дает возможность определять специфику направлений, содержания и форм различных усовершенствований в области государственного управления, выявлять их внутренние и внешние цели и механизмы, рационально и корректно решать и многие другие сугубо практические вопросы. 4.2.  На   данный   вопрос   хотелось   бы   обратить   исключительное   внимание,  ибо   в   нашей самодержавно­вождистской   традиции   мышления   и  поведения  устойчиво   считается,   что   «начальник»   все знает, всегда прав и «подчиненным» только и остается что прислушиваться к его «командам» и по ним куда­ то   «маршировать».   Так   односторонне   (сверху   вниз)   и   прописываются   почти   во   всех   книгах   проблемы, процессы, и отношения государственного управления, да и иных видов управления. Между тем человек  и в управляемых объектах мыслит, рассуждает,  ориентируется,   выражает   и осуществляет свое представление о вещах и общественных ценностях, поступает в соответствии со своими целями, мотивами, установками и т.д. А раз так, то это значит, что человек передает и придает управляемым объектам   свои   свойства,   вкладывает   в   них   свою   человеческую   природу,   которая   есть   единство биологического и социального. Поэтому,   исходя   прежде   всего   из   человеческой   сущности   управляемых   объектов,   можно выделить следующие их свойства. Первым   из   них   является   самоактивность   управляемых   объектов,   т.е.  их   способность   к самодвижению   на   основе   внутренних   (собственных)   побудительных   импульсов.   Самодвижение   ­   это естественное   состояние   и   условие    жизнедеятельности   человека   как   социального   существа,   групп (коллективов) людей и общества как человеческих образований. Самоактивность управляемых объектов реализуется   в   различных   формах;   она   может   заключаться в преобразовании окружающих условий и взаимосвязей   в   соответствии   с   представлениями   их   компонентов;   в   установлении   с   ними   активного взаимодействия, ведущего к равновесию отношений; в приспособлении к складывающейся ситуации. Второе   свойство   связано   с   тем,   что   самоактивность   людей   в   управляемых   объектах   всегда отличается целенаправленным характером ориентацией на конкретные предметы, явления, отношения, результаты.   Свойство  целеполагания   управляемых   объектов   создает   основания   для   анализа   и классификации   их   в   зависимости   от   преследуемых   целей,   соотношения   таких   целей   с   реальными объективными   возможностями,   выработки   механизмов   влияния   на   формирование   целей, структурализации целей и согласования их с целями субъекта государственного управления и всего общест­ ва. 17 Третье   свойство   управляемых   объектов   можно   обозначить   как   их  адаптивность (приспособляемость)   к   условиям   и   факторам   природного   и  социального   бытия.   Адаптивность свидетельствует о способностях человека  (коллектива) в бесчисленных жизненных проявлениях отражать природную и общественную среду обитания и по принципу обратной связи воспринимать ее влияние таким образом,   чтобы   сохранять   и   развивать   себя.   Она   вызывается   известной   повторяемостью   определенных взаимодействий и навыками человека подсознательно (автоматически) реагировать на типовые раздражители. Адаптивность   выражается   в   привычной   (типовой)   реакции,   в  стереотипе   поступков   и   действий,   в конформизме и зависит от сил человека  и соотношения в нем активного и пассивного начал. Иногда ее олицетворяют со стихийным (гомеостатическим) саморегулированием. К   четвертому   свойству   управляемых   объектов   относится   их   способность   к  самоуправлению (сознательному   саморегулированию)   своей   жизнедеятельностью   и   своим   развитием.   Самоуправление   в Деятельности людей и их объединений (социальных общностей) осуществляется в основном вследствие осознания объективной действительности, при определенном социально­психологическом приспособлении к ней; оно есть непосредственная и ответственная реакция на насущные жизненные потребности, вытекающие из   общественной   ситуации;   действует   как   статистически   средняя  сила,   складывающаяся   в   процессе взаимодействия  потребностей, интересов  и  воли  людей,   общностей  и   являющаяся   результатом   этого взаимодействия;   его   функционирование,   внутренняя   самоорганизация   не   всегда   официально институционализированы. Пятое   свойство   управляемых   объектов   состоит   в   том,   что   они   зависимы   от   объективных условий и факторов общественной жизнедеятельности и воспроизводят их в своем функционировании и организации. Комплекс   свойств   управляемых   объектов,   как   самоактивность, целенаправленность,   приспособляемость,   способность   к   самоуправлению,   определяет   меру   управляющих воздействий   со   стороны   государства.   Чем   развитее   управляемые   объекты   чем   сильнее   и   рациональнее проявляются их свойства, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем само управление может быть мягче и сводиться лишь к управляющим воздействиям координационного характера.   особенно   таких, Управляемая   общественная   жизнедеятельность   (совокупность   управляемых   объектов)   образует сложную систему, состоящую из разных людей, занятых в производственных, социальных, духовных и других процессах.   В  центре   ее   и   исходной   точкой   отсчета   всегда   является   человек.   Поэтому   управляющие воздействия,   осуществляемые   каким   бы   то   ни   было   государственным   органом,   должны   непременно доходить до человека и вызывать необходимый отклик в его сознании, поведении и деятельности. Вместе с тем человек  существо   коллективистское,   он   объединен   с   другими   в   процессах   производства   и   социального общежития.   Различные   социальные   роли   обусловливают  объединение   людей   в   очень   многообразные коллективы, причем один и тот же человек может состоять во многих коллективах. Сами коллективы людей также интегрируются в более широкие и сложные общности; социальные общности (классы, социальные слои и сословия,   профессиональные   группы),   территориальные   общности   (населенные   пункты,   районы,   города, области,   республики   и   т.д.),   общественные   объединения   (партии,   общественные   организации   и   т.д.), производственные комплексы и т.д. Причем часто общности  приобретают определенную институализацию ­ государственную, общественную, воспроизводственную. Тем   самым  в  управляемой  общественной  системе  в  компонентно­структурном   отношении   четко обнаруживаются три основных уровня управляемых объектов:  человек в проявлениях его сознания, поведения, трудовой и общественной деятельности, в своей целостной социально­продуктивной активности;  коллективы   и   объединения   людей,   выступающие   первичной   формой общения и совместной деятельности;  общество в целом, его социальные образования, отношения, вязи и процессы, возникающие в нем их общественной активности людей и           вследствие объединений. Условно   можно   сказать,   что   на   первом   уровне   реализуются   социальные  роли,   на   втором   ­   виды деятельности, на третьем ­ виды общественных отношений. Различные уровни управляемой системы находятся во взаимосвязи, в постоянном взаимодействии, в зависимости друг от друга. Структура управляемой системы в   данном   срезе   позволяет   определять   диапазон   управляющих   воздействий   государственных   органов. Очевидно,   что   управляющие  воздействия,   направленные   на   обеспечение   функционирования   и   развития общества в целом, крупных общностей, на совершенствование системы или видов общественных отношений, отличаются по масштабу, охватываемому  кругу регулируемых явлений от управляющих воздействий на коллективы (объединения), не говоря уже об управляющих воздействиях на отдельных граждан (личности). Возникают основания для дифференциации и конкретизации деятельности государственных органов в сфере управления. 18 Управляемая   система   может   быть   также   охарактеризована   и   в   содержательном   срезе,   т.е.   в зависимости   от   общественных   функций,   выполняемых   ее   различными   элементами.   Критериями   такого разграничения выступают, во­первых, цели и направления функционирования (деятельности) управляемых объектов;   во­вторых,   содержание   их   основной   (главенствующей)   по   характеру   деятельности;   в­третьих, материальные, социальные и духовные результаты деятельности,  посредством  которых  главным  образом выражался   их   воспроизводственные   функции   (значение   для   жизни   идеи),   и,   в­четвертых, преобладающие закономерности их функционирования и организационной формы. В   соответствии   с   основными   сферами   общества   и   указанными   критериями   управляемые объекты   подразделяются   на   следующие   видовые  группы:   экономические,   социальные   и   духовные.   В известном  смысле  управляемыми   являются   и   политические   объекты,   но   тут   существуют   свои   тонкости, поскольку   политические   отношения,   явления   и   процессы   выступают,   с  одной   стороны,   управляемыми государством,   а   с   другой   ­   управляющими  самим   государством.   Необходимо   уметь   проводить   грань   в политической деятельности и различать ее многие аспекты. В большинстве экономических управляемых объектов осуществлено непосредственное соединение рабочей   силы   (человека)   и   средств   производства.   В   них   потребляются   природные   ресурсы,   средства производства, рабочая сила, причем независимо от форм собственности, и одновременно создаются новые продукты производственного и непроизводственного назначения. На эти объекты влияют следующие моменты: природная среда, состав и  качество природных ресурсов, уровень развития производительных сил, научно­ технический   прогресс,   тип   общественных   отношений   и   их   уровень,  степень   трудовой,   социальной   и интеллектуальной   развитости   человека   и   др.  Состояние   и   продуктивность   экономических   управляемых объектов характеризуют в главном уровень развития общества и возможности государственного управления в нем. Социальные   управляемые   объекты   (объекты,   как   принято   говорить,  социальных   услуг   либо социального обслуживания) осуществляют деятельность, направленную  на сохранение  жизни  и здоровья человека,   его   физическое   развитие,   организацию   дошкольного,   школьного,   высшего   и   специального образования,   на   создание   жилищных,   коммунальных,   торговых   и  бытовых   условий,   обеспечение коммуникациями   и   поддержание   других  важных   взаимосвязей,   в   которых   выражается   процесс воспроизводства   и  общения   человека.   В   совокупности   они   образуют   сложную   и   очень   важную  сферу (подсистему)   общества,   в   рамках   которой   происходит   как   потребление   материальных   и   социальных продуктов и условий, так и одновременное  историческое воссоздание человека. Социальные управляемые объекты   тесно   связаны   с   экономическими   управляемыми   объектами,   основываются   на  продуктах (результатах)   их   активности   и   потреблении   последних.   Вместе   с  тем   их   деятельность   имеет   и самостоятельное проявление, заключающееся в оказании разного рода жизненно необходимых услуг. К духовным управляемым объектам относятся те организационно  представленные  проявления активности личности, коллективов общностей   людей,   посредством   которых   осуществляется   как духовно­теоретическая   деятельность   ­   выработка   идей   и   взглядов   мировоззренческих  представлений, эстетических и этических ценностей и т.д., так и духовно­практическая ­ освоение выработанных духовных продуктов сознанием (особенно массовым) людей, повышение их образовательного и культурного уровня, использование духовных идеалов, норм, ценностей в повседневной жизни. Духовная жизнь ­ многогранный и   специфический   объект   государственного   управления.   Разумеется,   что   процесс   производства   и   по­ требления духовных продуктов по своей сути есть процесс свободный, творческий, открытый для каждого человека. Но нельзя не замечать (и не считаться с этим), что данный процесс, включающий в себя духовное производство,   распределение   духовных   продуктов   (в   том   числе   и   навязывание  некоторых   из   них посредством   массовой   информации),   их   потребление,  формирование   и   развитие   сознания   общества   и отдельного человека и т.д., осуществляется в определенных организационных формах, на базе определенных материально­финансовых   средств   и   специально   (профессионально)  выделенными   и   подготовленными группами людей. Наличие политических управляемых объектов обусловлено несколькими причинами. Во­первых, тем, что сфера политики и сфера государственного управления не совпадают полностью друг с другом, не накладываются   одна   на   другую:   политические   интересы   реализуются   не   только  через   государственное управление, так же как и государственное управление занято решением не только политических проблем. Во­вторых,   политическая   деятельность,   которая,   хотя   и   направлена   в   конечном   счете   на  управление государственными и общественными делами и в этом, собственно, и выражается, имеет более широкий смысл, ибо включает в себя теоретическую деятельность в сфере политики, деятельность по формированию поли­ тического сознания людей, политическую пропаганду и агитацию, политическую организацию. В­третьих, политическая деятельность в своем, так сказать, фундаменте осуществляется в гражданском обществе и выступает относительно самостоятельно по отношению к государству. Поэтому в качестве политических управляемых   объектов   можно   назвать:   деятельность   научно­исследовательских   учреждений   в области   изучения   политических   проблем;   обеспечение   функционирования   структур   поли­ 19 тического   просвещения,   пропаганды,   агитации   и   информирования;  конституирование   форм, процедур и других механизмов демократии и т.д. Содержательно­функциональный анализ управляемых объектов показывает, таким образом, их многообразие   и   качественную   специфику,   обусловленную   многими   обстоятельствами.   А   это   создает объективную   основу  для   формирования   видов   государ­ственно­управляющих   воздействий,   т.е.   для дифференциации   их   целенаправ­ленности,   содержания,   заложенных   в   них   организующе­регулирующих средств применительно к потребностям и интересам конкретных (единичных) управляемых объектов. В   итоге   необходимо   сказать,   что   выделение   управляемых   объектов,   раскрытие   их   свойств   и структуры создает для теории и практики государственного управления очень важные посылки. С одной стороны,   они   свидетельствуют   о   том,   что   управляемые   объекты   инициируются,   поддерживаются   и преобразуются самостоятельной деятельностью людей, занятых в них, и эта деятельность имеет объективные основания и закономерности. А с другой ­ что управляемые объекты не всегда способны к рациональному самоопределению   и   саморегулированию   своих   внешних   взаимосвязей   и   в   них   имманентно   содержится объективная потребность и интерес в государственном управлении. Там, где нет потребности и интереса в государственном   управлении,   нет,   конечно,   и   управляемых   объектов   для   государственного   управления. Когда   же   такие   потребности   и   интересы   в   различных   видах   общественных   отношений,   деятельности   и социальных   ролей   наличествуют,   государство   обязано   на   них   откликаться,   вырабатывать   и   практически реализовывать адекватные им управленческие решения и действия. Этому как раз и служит социальный механизм   формирования   и   реализации   государственного   управления,   который   надо   не   только   четко представлять, но и активно использовать в управленческой практике. 4.3.   Государство   с   системой   своих   органов   как   субъект   управления   и   управляемые   объекты   в обществе не существуют сами по себе, а если существуют, то их рациональность и эффективность весьма низки. Только во взаимодействии они создают факторы развития, позволяют людям решать свои проблемы. Выражением такого взаимодействия служит предлагаемый ниже механизм. Под социальным механизмом формирования и реализации го­управления в данном «Курсе лекций» подразумевается   совокупность   и   логическая   взаимосвязь   социальных   элементов,   процессов   и   законо­ мерностей,   посредством   которых   субъект   государственного   управления   (его   компоненты)   «схватывает» потребности, интересы и цели общества в управляющих воздействиях, закрепляет их в своих управленческих решениях и действиях и практически проводит их в жизнь, опираясь на государственную власть. Иными словами,   это   механизм   социального   «насыщения»   (наполнения)   государственного   управления,   благодаря использованию   возможностей   которого   оно   приобретает   желаемую   обусловленность,   обоснованность   и эффективность. Социальный   механизм   в   таком   смысле   не   только   привлекает   внимание   к   правовым, функциональным   и   организационным   закономерностям   и   процедурам   формирования   и   реализации государственного   управления   (чем   часто   и   ограничиваются   размышления  многих   представителей юридической науки), но и диктует необходимость определения наряду, на основе и совместно с ними для каждого управленческого явления его социальной функции, социальной роли и ценности в общественном движении. Без учета этого механизма и оценки в нем каждого из элементов осознание государственно­ управленческих   феноменов   может   подчас   приобретать   сугубо   формальный   характер.   Вроде   есть управленческие решения и действия, соблюдены юридические процедуры, а результаты Управления не на­ ступают. Так бюрократия сеет немало иллюзий Управления. Существование   и   развитие,   содержание   и   формы,   направления  и   смысл   совершенствования государственного   управления,   все   другие   его   стороны   и   проявления   определяются   объективными потребностями   общества   в   целенаправленном,   организующе­регулирующем  властном   согласовании поступков   и   действий   людей,   обеспечении  взаимосвязи   и   упорядоченности   множества   активно функционирующих   коллективов.   Необходимость   и   глубокая   заинтересованность  каждого   человека, коллектива, общности людей в установлении, поддержании и улучшении постоянных и рациональных взаимосвязей с другими людьми, коллективами, общностями, их стремление к организованному ведению общественно значимых дел, к научно обоснованному течению производственных научно­технических, ду­ ховных   и   других   процессов   порождает   синтезированную,   можно   сказать,   всеобщую   потребность   в управлении   вообще   и   в   государственном   управлении   в   частности.   Особо   подчеркнем,   что   речь   идет именно о потребности в управлении, которую нельзя путать с другими потребностями в других областях жизни. Общественные   потребности   в   управлении   проявляют   себя   прежде  всего   как   управленческие интересы людей, их коллективов, общностей, в целом общества. Они возникают в процессах осознания необходимости и актуальности этих потребностей, т.е. представляют их  в определенной субъективной форме.   Интересы   побуждают   человека,  коллективы   людей   к   осмыслению   сущности   и   структур государственного управления, к практическому участию в его формировании и реализации или в крайнем случае ­ к использованию управления для обеспечения своих потребностей. 20 Объективные   потребности   в   управлении,   выраженные   через   управленческие   интересы, порождают и обусловливают управленческие цели, в которых намечаются направления деятельности по реализации  первых.   Это   ­   цели   управления,   т.е.   цели,   связанные   с   разработкой   и   практическим осуществлением   управленческих   решений   и   действий  по   реальному   удовлетворению   общественных потребностей и интересов в управлении. Цели   управления   закрепляются   в   управленческих   решениях,   где  они   подкрепляются   волей субъектов   управления.   В   государственном  управлении   такой   волей   является   воля   народа, сосредоточенная в  форме государственной власти. Управленческие решения ­ это социальные акты, в которых   в   логической   форме   (текстуальная   модель)  выражены   воздействия   управляющих   звеньев (государственных   органов,   должностных   лиц)   на   общественную   систему   (управляемые   объекты), необходимые   для   достижения   поставленных   целей,   обеспечения   интересов   и   удовлетворения соответствующих потребностей в управлении. Следует   заметить,   что   сами   решения,   за   небольшим   исключением   (решения   по   кадровым, финансовым и ряду других вопросов), еще не создают непосредственно управляющих воздействий и не являются   таковыми.   Они   несут   в   себе   «заряд»   запланированных,  предполагаемых,   задуманных, желаемых   воздействий,   но   чтобы   последние   реально   осуществлялись,  нужны   конкретные   действия (активные усилия) государственных органов, должностных лиц и граждан по практической реализации соответствующих   решений.   Только  путем   действий   (деятельности)   указанных   в   реше­ниях исполнителей возникают намеченные взаимосвязи между государственными органами и управляемыми объектами, происходит изменение направлений, содержания и активности их функционирования. Во многих  случаях   управленческие   действия   не   только   связаны   с   обеспечением  реализации управленческих   решений,   но   и   имеют   самостоятельный  управленческий   смысл.   Речь   идет   о   так называемых   организационных   мероприятиях   (сессиях,   совещаниях,   конференциях,   оперативках   и т.д.),   посредством   которых   происходит   коллективное   согласование   определенных   действий, приравниваемое по значению к управленческому решению. Реализация управляющих воздействий, выраженных в управленческих решениях, приводит к   определенным   результатам  управления,   которые   состоят   в   удовлетворении   общественных   по­ требностей   в   государственном   управлении   или,   иными   словами,   в  сохранении,   упрочении   и прогрессивном развитии управляемой общественной системы (управляемых объектов), в упорядочении и повышении уровня трудовой и социальной активности людей. Анализ и объективная оценка результатов управления, соотнесение их потребностями, интересами и целями управления позволяют выявлять меру удовлетворения   этих   потребностей   и   интересов,   целесообразность,  обоснованность   и   эффективность управления,   смысл  вновь  возникающих   потребностей,   интересов   и   целей,   актуальность   и   содержа­ тельность разрабатываемых управленческих решений рациональность предполагаемых действий. Социальный   механизм     формирования     и   реализации   госу дарственного   управления может   быть   выражен   через   следующую ,   опосредованную   государством,   единую   цепь взаимосвязанных   и   последовательно   детерминированных   общественных   явлений:   «по­ требности  ­  интересы   ­  цели ­   решения   ­  действия  ­   результаты».  Результаты   есть   возврат   по   принципу обратной связи к потребностям ­удовлетворение последних. Цепь   данных   общественных   явлений   позволяет   решать   ряд   теоретических   и   практических проблем   государственного   управления.   Она  раскрывает   объективную   основу   управления,   переход объективного в субъективное, его возврат в объективное в процессе реализации управления. Известно, что потребности в государственном управлении, отражающие объективные процессы и закономерности функционирования и  развития общества, сохраняя свою объективную природу, пройдя через   сознание   людей,   получают   субъективное   проявление   в   интересах   и   целях.   Значит,   явления «потребности ­ интересы ­ цели» характеризуют объективную основу управления и звенья ее перехода в субъективное. Взаимосвязанные  здесь явления обобщают и воплощают в себе запросы общества в государст­ венном управлении и оказывают постоянное влияние на его содержание,  формы и другие свойства. Они непрерывно   сигнализируют   о   себе   и   побуждают   государственные   органы   к   принятию   определенных управленческих решений и осуществлению управленческих действий. Субъективный момент управления наиболее явственно предстает в  следующих звеньях цепи «цели ­ решения   ­   действия»,   где   цели   предстают   уже  как   осознанные,   «подготовленные»   к   формулированию   в решениях. Здесь  сполна начинает действовать субъективный фактор со своими волевыми,  теоретическими, организационными,  регулятивными, стимулирующими  и  другими способностями. Его решения и действия направлены на обеспечение достижения общественных целей, интересов и потребностей. В   рассматриваемой   цепи   звенья   «интересы   ­   цели»   в   их   двуедином   качестве   объективного   и субъективного   служат   звеньями перехода  через  известные   социально­психологические   факторы   (мотивы, установки,   воля)   объективного   в   субъективное,   а   звенья   «действия   ­   результаты»,   материализующие активность субъективного фактора, являются «обратным» переходом субъективного в объективное. Звено 21 «результаты»   характеризует   целесообразность   и   эффективность   управления,   меру   реального удовлетворения  управленческих   общественных   потребностей   и   интересов   и   достижения  поставленных целей управления. Цепь   приведенных   общественных   явлений   указывает,   далее,   на   звенья  посредством   которых осуществляется   участие   управляющей   и   управляемой   систем   в   формировании   и   реализации государственного управления. Управляемая система влияет на государствен­ное управление посредством выдвижения своих потребностей, интересов и целей, кото­рые и становятся важнейшим, определяющим условием и фактором содержания управления, а часто и способов его реализации. Она же принимает на себя управляю­щие воздействия  государственных  органов и  оценивает их результативность. Управляющая система наиболее конкретно выражает себя в «решениях а действиях», в которых, собственно, и заключается смысл управления. Цепь «потребности ­ интересы ­ цели ­ решения ­ действия ­» результаты» привлекает также внимание к комплексу внешних и внутренних факторов,  обусловливающих характер, содержание и формы активности управляющей  системы. Так, ее внутренняя организация (взаимосвязи внутри системы) подчинена задачам создания   предпосылок   для   выработки   наиболее   обоснованных   решений,   осуществления   эффективных действий и достижения их высоких результатов. Внешняя же организация  управляющей системы (ком­ плекс   взаимосвязей   с   управляемой   системой   и   другими   управляющими   системами   общества)   призвана обеспечивать   постоянное   и   оперативное   восприятие   ею   общественных   потребностей,   интересов   и   целей, своевременное и  объективное   реагирование   на   результаты   управления   —   преобразование  управляющих воздействий   в   новые   формы,   методы,   уровень   различных   видов   производительной   человеческой деятельности, иными словами, в прирост национального богатства. Социальный механизм формирования и реализации государственного управления действует не только на уровне его как целостного социального  явления,  но и практически  во всех,  даже единичных проявлениях   организационной,   правовой   и   другой   деятельности   государственных   органов   и должностных лиц. При принятии любого управленческого решения, совершении любого управленческого действия   приходится   одновременно   исходить   и   из   указаний   вышестоящих   звеньев,   действующего законодательства и из конкретных управленческих потребностей, интересов и целей людей, коллективов и организаций, охватываемых данным решением или действием. Учет   богатства   взаимосвязей,   содержащихся   в   данном   механизме   позволяет   увидеть   сложность источников и процедур становления управленческих  целеполагания, действий, управляющей воли и иных управленческих явлений. В таких процессах должно иметь место сочетание интересов, целей, содержания решений,   волеизъявления,   практических   действий   и   т.д.   государственных   органов,   должностных   лиц   и управляемых   объектов.   Именно   сочетание   приводит   к   рациональности   и   эффективности   управления.   В противном   случае   в   субъекте   управления   обнаруживается   много   произвольного,   волюнтаристского, насильственного, а управляемые объекты отчуждаются от государственных органов, безразлично и пассивно воспринимают   их   требования,   стараются   действовать   наперекор   им.   Возникает   диссонанс   и   разнобой   в функционировании государства и общества со всеми негативными последствиями для обеих сторон. В  итоге можно  сделать  следующие  выводы,  основополагающие  для  дальнейших  рассуждений  и раскрытия системности государственного управления:    содержание   и   формы,   функции   и   структура   управляемых   объектов   непосредственно (генетически)     обусловливаются     объективными       естественно­природными   и   социально­историческими условиями и закономерностями;  специфика   (параметры)   каждого   управляемого   объекта   и   его   место   в общественной   жизнедеятельности   определяются   целью,   содержанием,   технологией   и   другими проявлениями осуществляемого им или в нем труда;  кооперированный   и   коллективистский   характер   современного   (специализированного)   труда придает   сложное   строение   управляемым   объектам,   которые   в   общественной   системе   выступают   в определенных (и развивающихся!) организационных формах (предприятия, учреждения, организации и т.д.);  управляемые   объекты   в   силу   их   человеческой   природы   способны   к   целеполаганию   своей активности, к ее приспособлению и стихийной саморегуляции, к сознательному самоуправлению;  системе   государственного   управления   (единстве   субъекта   и   управляемых   объектов) управляемые   объекты   выполняют   главную   функцию   воспроизводства   общественной   жизни   и   по   этой причине являются определяющими (объективными детерминантами) по отношению к государственным орга­ нам. 4.4. Сказанное об объективных условиях, об объективном состоянии субъективного фактора и об управляемых   объектах   влечет   за   собой   далеко   идущие   методологические   последствия,   имеющие принципиальное значение для обосновываемой модели государственного управления. Ведь проблема состоит не в констатации названных явлений, не в их характеристике (полной  или частичной), а в их органическом включении в процессы формирования и реализации управленческих решений и действий. 22 Несомненно, содержание управляющих воздействий (целеполагания, организации, регулирования) всегда субъективно, идет от одних людей к другим, от одного сознания к другому. Но субъективное вовсе не означает   субъективистского,   произвольного,   иллюзорного,   фантастического,   виртуального,   призрачного, оторванного от жизни. Об этом приходится настойчиво  говорить,  ибо   с  каждым  годом   СМИ,  прежде всего   электронные,  литература   и   искусство   создают   миф   театральной   сцены,   на   которой   ведется бесконечная   игра   надуманных   страстей   в   ситуациях,   создаваемых   воображением.   И   хотя   игра,   как замечено И. Хейзинга, есть любимое занятие людей, последние все­таки знают ее правила, место и пределы. Жаль, что игра часто покидает свои границы и внедряется в мышление и поведение субъектов управления, главным образом  руководящего звена ­ власть предержащих. В итоге забываются, игнорируются или недооцениваются реалии  жизни, уровень развития тех или иных процессов, действующие в них закономерности, желаемое выдается за действительное. На такой   мнимой,   зыбкой   основе   принимаются   как   политические,   так   и   государственные   решения, причем на самых высоких уровнях и судьбоносные по характеру. Приведем несколько примеров. Многим было хорошо известно,  что в 1913 г.  по интегральному  показателю  экономического развития Россия отставала от США и Англии в 15 раз, от Германии ­ в 10, от Франции ­ в 4 раза. За четыре года первой мировой войны (1914 ­ 1917гг.) ВВП России упал на 25%. Однако это не помешало лидерам российской   социал­демократической   партии  (большевиков)   выдвинуть   задачу   социалистического строительства,   предполагавшую   «прыжок»   выше   капиталистического   (если   следовать   доктрине   К. Маркса). В 1960 г., по данным нашей статистики (которая всегда все преувеличивала),  национальный доход   СССР   составлял   58%   дохода   США  (на   душу   ­   меньше),   производительность   труда   в промышленности ­ соответственно ­ 44, в сельском хозяйстве ­ менее 20%. Но уже в следующем 1961 г. на XXII съезде КПСС делается заявление о том, что через 20 лет в СССР будет построен коммунизм. О том же, что сотворили со страной «команды» во главе с М.С. Горбачевым и Б.Н. Ельциным, и писать нельзя: это находится где­то за пределами нормального человеческого мышления; даже теперь нет еще понимания драматических последствий от всего состоявшегося, и не только для страны, но и для всего мира. На более низких уровнях властвования подобного субъективизма не меньше, а может быть и больше, но он как­то остается в тени из­за массовости и отсутствия публичного анализа. Полагаю,   что   мириться   с   таким   положением   в   управлении   вообще,   и  в   частности   ­   в государственном совершенно недопустимо. Необходимо во  все явления и отношения государственного управления обязательно вводить, скажем так, процесс объективизации субъективности государственного управления,   посредством   которого   их   можно   было   бы   насыщать   объективным,   реальным, действительным,   подлинно   жизненным,   тем,   из   чего,   собственно   говоря,   и   состоит   историческое существование и воспроизводство общества. Казахстан,   как   и   любая   другая   страна,   находится   в   пространстве   и  времени жизнедеятельности   планеты   Земля   и   должна   всегда   знать,   каком  научно­техническом, производственном, технологическом соответственно организационном уровнях расположены аналогичные управляемые  объекты  и в целом  социально­экономические  и духовные  процессы  в других  странах  и соизмерять их со своими.  Есть динамика развития мира, разумеется, разнородная, и ей все равно, что мы думаем о себе и как устраиваем жизнь. Если решать свои проблемы без ориентации на их состояние в мировом сообществе, то мы так и будем совершать одну ошибку за другой. Разве можно было к примеру, путем приватизации разваливать   производственные   комплексы,   являющиеся   универсальной   мировой   формой,   на   мелкие фирмы (авиационная промышленность, сельскохозяйственное  машиностроение и т.д.), полагать в конце XX века, что идеи реформ П.А.Столыпина могут помочь в современных аграрных вопросах или думать, что в нынешнем состоянии деревень можно восстановить земство? Множество таких вопросов у нас дает совсем другие ответы в сравнении с их реализацией на Западе. Мир идет вперед, в будущее, и не обращает внимания на тех, кто без конца заблуждается, изобретает что­ то иллюзорное, «хуторское» и отстает. Важное   объективное   значение   имеет   опыт   мирового   сообщества,  обобщенный   и   выраженный   в политических и нормативных документах, в  научных работах и практическом применении. Мировой банк один из своих отчетов о мировом развитии посвятил государству в изменяющемся мире. В нем, в частности, отмечено пять фундаментальных задач любого государства: утверждение основ законности; поддержание сбалансированной   политической   обстановки,   не   подверженной   искажениям,   включая   обеспечение макроэкономической   стабильности;   инвестиции   в   основу   социального   обеспечения   и   в   инфраструктуру; поддержка   незащищенных   групп   населения;   защита   окружающей   среды.   И   здесь   же:   под   потенциалом государства   понимается   способность   эффективно   проводить   и   пропагандировать   коллективные 23