Лицензирование недропользования

Лекция № 11. (осенний семестр)

Лицензирование недропользования

В настоящее время накоплен определённый опыт лицензирования деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Рассмотрим данный вопрос на примере недропользования.

Лицензирование недропользования осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах» и Положением о порядке лицензирования пользования недрами», утверждёнными постановлением Верховного Совета Российской Федерации № 1314-1 от 1992 г. Организационное обеспечение государственной системы лицензирования в недропользовании возлагается на государственный орган управления государственным фондом недр, а также на его территориальные подразделения. Данные органы осуществляют подготовительную работу, связанную с выдачей лицензий, согласовывают условия лицензии с государственными органами управления промышленностью, земельными, водными и лесными ресурсами, охраной окружающей среды, надзора, а в части, касающейся платы за использование недр, - с государственными органами управления экономикой.

Механизм предоставления лицензий на право пользования недрами заключается в следующем. Предприятия, желающие получить лицензию, обращаются в Министерство природных ресурсов Российской Федерации или ее территориальные подразделения, которые предоставляют необходимую информацию о сроках и условиях получения лицензии по интересующим объектам, МПР России и его территориальные подразделения учитывают поступающие заявки на получение лицензий, информируют о них органы представительной власти, организуют выпуск рекламных изданий, проводят другие мероприятия по информационному обеспечению потенциальных показателей недр.

Заявки должны содержать:

1)  данные о предприятии-заявителе, включая место его основной деятельности, его хозяйственные взаимоотношения с финансовыми и производственными партнерами;

2)   данные о руководителях или владельцах предприятия-заявителя и лицах, которые представляют это предприятие при получении лицензии;

3)  данные о финансовых возможностях предприятия-заявителя, необходимых для выполнения работ, связанных с намечаемым пользованием недрами;

4)        данные о технических и технологических возможностях предприятия-заявителя, а также других предприятиях, привлекаемых им в качестве подрядчиков;

5)        информацию о предыдущей деятельности предприятия-заявителя, включая списокгосударств, в которых оно осуществляло свою деятельность в последние 5 лет;

6)        предложения предприятия-заявителя по условиям пользования недрами.

После принятия заявки на участие в конкурсе предприятию-заявителю предоставляется пакет геологической информации по интересующему участку недр. Пакет должен содержать необходимый объем геологической, горно-технической, технологической и иной информации для проведения предприятием-заявителем технико-экономических расчетовпоказателей ведения работ. На основании получения геологической информации предприятие-заявитель в установленный срок разрабатывает и представляет основные технико-экономические показатели ведения работ, связанные с намечаемым пользованием недрами.

Оценка соответствия разработанных предприятием-заявителем технико-экономических показателей по условиям конкурса производится экспертной комиссией и оформляется протоколом.

Лицензия, предоставленная победителю конкурса или аукциона, направляется в федеральный или территориальный геологические фонды на регистрацию, которая производится в месячный срок с момента ее поступления.

Государственная система лицензирования — это единый порядок предоставления лицензий, включающий информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформления. Задачей государственной системы лицензирования является обеспечение:

1) практической реализации государственных программ развития добывающей промышленности и минерально-сырьевой базы;

2)      социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на данной территории и всех граждан Российской Федерации;

3)      равных возможностей всех юридических лиц и граждан в получении лицензий;

4)     развития рыночных отношений, проведение антимонопольной политики в сфере пользования недрами;

5)     необходимых гарантий  владельцам лицензий (в том числе иностранным) и защиты их права пользования недрами.

Лицензия должна содержать:

•         данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;

•         указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование;

•         указание границ земельного отвода, выделенного для ведения работ, связанных с пользованием недрами;

•          сроки действия лицензии и сроки начала работ;

•         условия, связанные с платежами, взимаемыми за пользование недрами, земельными участками, акваториями;

•         согласованный уровень добычи минерального сырья, а также соглашение о его долевом распределении;

•         соглашение о правах на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами;

•     условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ.

Лицензия на право пользования недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в т.ч. на условия концессии, договора о разделе продукции, контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими на-стоящему Закону.

За выдачу лицензий на право пользования недрами взимаются сборы. Размер сборов определяется, исходя из расходов на экспертизу заявок на получение лицензий, организацию конкурсов и аукционов, оплату пакетов геологической информации и иных расходов, связанных с предоставлением лицензии.

Отказ в предоставлении лицензии может последовать в следующих случаях:

•         заявка на предоставление лицензии подана с нарушением установленных требований;

•         заявитель умышленно представил о себе неверные сведения;

•         заявитель не представил и не может представить доказательств того, что обладает необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ.

Запрещаются или в установленном порядке признаются неправомочными действия органов государственной власти и управления, а также любых хозяйствующих субъектов (пользователей недр), направленные на:

•         ограничение, вопреки условиям данного конкурса или аукциона, доступа к участию в них юридических лиц и граждан, желающих приобрести право на пользование недрами в соответствии с настоящим Законом;

•         уклонение от выдачи лицензий победителям в конкурсе либо на аукционе;

•         замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами;

•         дискриминацию пользователей недр, создающих структуры, конкурирующие с хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение в недропользовании;

•         дискриминацию пользователей недр и предоставление доступа к объектам транспорта и инфраструктуры.

Орган управления государственным фондом недр вправе устанавливать предельные размеры участков недр (горных отводов), предоставляемых в пользование. Право за пользование недрами прекращается:

•     по истечении установленного в лицензии срока ее действия;

•         при отказе владельца лицензии от права на пользование недрами;

•         при возникновении зафиксированного и лицензии решающего условия, исключающего дальнейшее осуществление предоставленного права.

Право на пользование недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органом управления государственным фондом недр или его территориальными подразделениями, выдавшими лицензию, в случаях:

•         возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;

•         нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;

•         систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;

•         возникновение чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.);

•         если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;

•         ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование.

При несогласии пользователя недр с решением о прекращении, приостановлении или ограничении права на пользование недрами он может обжаловать его в административном или судебном порядке.

Право пользования недрами переходит к другому субъекту предпринимательской деятельности (юридическому лицу) в следующих случаях:

1) при изменении организационно-правовой формы предприятия-пользователя недр;

2)       при реорганизации  пред приятия-пользователя  недр путем присоединения другого предприятия либо слияния с другим предприятием, если прежнему пользователю недр принадлежит на правах собственности не менее половины уставного фонда вновь созданного предприятия;

3)        при реорганизации предприятия-пользователя недр путем разделения либо выделения из него другого предприятия,  когда вновь созданное предприятие продолжает деятельность в соответствии с лицензией на участке прежнего пользователя.

При переходе права пользования недрами лицензия подлежит переоформлению. При этом содержание лицензии пересмотру не подлежит.

Переоформление лицензии обязательно также при изменении названия предприятия-пользователя недр. Лицензия переоформляется по заявлению пользователя недр органами, предоставившими лицензию. Порядок переоформления лицензии определяется в соответствии с требованиями закона к оформлению и регистрации лицензии на пользование недрами при ее выдаче. Отказ в переоформлении лицензии может быть обжалован пользователем недр в судебном порядке.

Согласно исследованиям профессора М.А. Комарова с начала лицензирования и практически до настоящего времени наблюдалась тенденция на либерализацию получения права на пользование недрами, что, в частности, выражалось в следующем:

•          массовое бесплатное бесконкурсное лицензирование;

•          отказ лицензирующих органов (а, значит, и государства) от получения бонусов (разовых платежей за пользование недрами);

•          снижение, как правило, до минимума контролируемых условий лицензионных соглашений;

•          уменьшение роли экономических аспектов в лицензионных соглашениях, в том числе инвестиционных обязательств;

•          установление в большинстве лицензий минимальных или близких к минимальным ставок платежей за пользование недрами;

•          несоблюдение Закона «О недрах» по содержанию лицензий и ее неотъемлемых составных частей, в особенности, это касалось наличия документов (актов), подтверждающих и удостоверяющих горный и земельные отводы, обоснование снижения платежей, взимаемых за пользование недрами и др.;

•          ослабление контрольно-регулирующих функций, в части инвентаризации лицензий и условий недропользования, неприятие действенных мер к нарушителям условии лицензионных соглашений;

•          отсутствие форм федерального государственного статистического наблюдения (федеральной статотчетности) за выполнением условий лицензионных соглашений.

Кроме того, как показал в своих исследования М.А. Комаров, при переоформлении лицензий в связи с реорганизацией недропользователей в процессе приватизации постепенно государственная собственность переходила в частную. К началу приватизации и лицензирования пользования недрами (1992) государственная собственность в минерально-сырьевом секторе экономики России включала три составляющие:

•          основные фонды горнодобывающего предприятия (в основном, это казенные построения, оборудование и т. п.);

•          подземные подготовительные и эксплуатационные горные выработки, в т. ч. фонд скважин глубокого бурения;

•          запасы полезных ископаемых и геолого-геофизическую информацию о недрах.

Первая часть, практически за бесценок (в ценах, действовавших на 1 июля 1991 г.), передавалась акционерам и включалась в уставный капитал будущего акционерного общества. Две другие части не подлежали разгосударствлению и по законодательству о недрах оставались государственной собственностью, и государство ее передавало в долгосрочную аренду.

Процесс приватизации осуществляли в три этапа.

Первый этап. Практически бесплатная передача подземной государственной собственности в пользование, распоряжение и оперативное управление трудовому коллективу.

Второй этап. Продажа акционерным обществам открытого типа за бесценок наземной государственной собственности, включенной в уставной капитал приватизируемого горно-добывающего или геологодобывающего предприятия, с одновременной бесплатной передачей в аренду подземной собственности участков недр путем бесплатного переоформления лицензий.

Третий этап. Бесплатная передача теперь уже частной наземной и подземной собственности, принадлежащей после второго этапа акционерному обществу открытого типа, в частную собственность и долголетнее (20—25 лет) использование, владение, распоряжение и оперативное управление узкому кругу гражданских и юридических лиц, объединяющихся в закрытые акционерные общества, в которых, зачастую, организационно-правовой формой являлись совместные предприятия с участием иностранного капитала, зарегистрированные в зарубежных оффшорных зонах с льготным режимом налогообложения.

Все сказанное выше свидетельствует о необходимости совершенствования существующей системы лицензирования природопользования.

Важнейшим фактором лицензирования, на котором должна базироваться вся лицензионная система, — вовлечение в процесс лицензирования государственных органов власти всех уровней и природопользователей.

На Федеральном и региональном уровнях должны быть установлены квоты на:

•          изъятие природных ресурсов;

•          загрязнение окружающей среды и другие виды антропогенных воздействий территорий.

Затем эти квоты распределяются между отдельными природопользователями. Изъятие природных ресурсов и загрязнение окружающей среды природопользователями должно осуществляться в рамках выделенных им квот, что должно быть зафиксировано в лицензии.

В условиях перехода к устойчивому (ноосферному) развитию в лицензии должны найти отражение основные экономико-правовые функции природопользования. Такие функции разработаны М.А. Комаровым применительно к полезным ископаемым, но они могут быть приемлемы и для других видов природных ресурсов.

В систему лицензирования должны быть включены следующие экономико-правовые функции:

1. Лицензия как право на пользование тем или иным видом природных ресурсов.

2.  Лицензия как договор правоотношений между собственником природного ресурса и природопользователем, в том числе инвестором в природопользовании.

3.   Лицензия как правовой документ, по которому органы государственной власти регулируют и управляют природопользованием, а также контролируют природопользователей по соблюдению ими условий лицензионных соглашений, в том числе по инвестированию.

4.   Лицензия как документ, в котором находят окончательное отражение и обоснование поступления в бюджет всех уровней при проведении конкурсов, аукционов, тендеров по продаже прав природопользования (лицензионные сборы, плата за предварительный и оконча­
тельный пакеты информации о природных ресурсах, разовые платежи, размеры которых могут варьироваться, в том числе за счет стоимостной оценки природных ресурсов.

5.  Лицензия как правовой документ, в котором устанавливаются
ставки платежей за природные ресурсы.

6.   Лицензия как механизм обеспечения оптимального сочетания интересов: государства, субъектов Федерации и предприятий природопользователей.

7.   Лицензия как правовой документ, в котором обосновываются и обеспечиваются льготы, обеспечивается гарантия предоставления льгот, а также устанавливаются штрафные санкции за нарушение условий природопользования.

8.   Лицензия как механизм и инструмент создания благоприятного инвестиционного климата, привлечения инвесторов и стимулирования ускоренного экологически безопасного освоения и разработки отдельных видов природных ресурсов путем предоставления льгот по налогообложению, в том числе на условиях соглашений о разделе продукции.

9.   Лицензионный паспорт как основной документ создания и ведения единой информационной системы лицензирования природопользования и реестра природопользователей.

10.     Лицензия как предмет залога для получения кредитных (заемных) средств для привлечения инвесторов и инвестиционных ресурсов.

11.     Лицензия как элемент (составная часть) долгосрочных нематериальных активов предприятия, имеющих стоимостную оценку.

12.     Лицензия как недвижимое имущество, которое можно передавать в доверительное управление и т. п.

13.     Лицензия как форма оплаты акций при приватизации предприятий, при покупке основной и дополнительной эмиссии акций, при учреждениях природопользователем новых организаций, в том числе совместных предприятий.

14.   Лицензия как часть уставного капитала предприятия-природопользователя. Имеется  ввиду включение стоимости природных ресурсов в уставной капитал.

Лицензирование деятельности в области охраны окружающей среды осуществляется в соответствии с постановлением Правитель­ства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О ли­цензировании отдельных видов деятельности» и «Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в об­ласти охраны окружающей среды»

Согласно этому положению органами, уполномоченными на ве­дение лицензирования в области охраны окружающей среды, явля­ется МПР России и его территориальные органы. Они выдают лицензии на:

•          утилизацию, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов (материалов, веществ);

•          проведение экологической паспортизации, сертификации, экологического аудирования;

•          осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами природоохранного назначения).

В соответствии с Федеральным законом РФ от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» ли­цензирование в сфере природопользования и охраны окружающей среды претерпело изменения. Прежде всего это касается сокращения видов деятельности, подлежащих лицензированию. К примеру, в настоящее время к таким видам деятельности относятся деятель­ность по обращению с опасными отходами, деятельность в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях, а также работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизиче­ские процессы, явления и др.

Литература:

1.               Н.В. Пахомова, К.К. Рихтер. Экономика природопользования и охраны окружающей среды: Учеб. Пособие. – СПБ.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2001. – 220 с.

2.               Н.Н. Лукьянчиков, И.М. Потравный И.М. Экономика и организация природопользования: Учебник для  вузов. – 2-е изд., перераб. и  доп. – М.: ЮНИТИ – ДАНА, 2002. – 454 с.

3.