«Импичмент высших должностных лиц государства в зарубежных странах»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Курсовая работа на тему:

 «Импичмент высших должностных лиц государства в зарубежных странах»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Содержание

Введение…………………………………………………………………..3

1.     Правовая сущность импичмента……………………………………..6

1.1.          Понятие и признаки импичмента как процесса отрешения от должности…………………………..……………….………….6

1.2.          Основные субъекты импичмента……………………………10

2.     Регулирование института импичмента в зарубежных странах…..16

2.1.          Особенности конституционной процедуры импичмента в зарубежных странах …………………………………………16

2.2.          Процедура импичмента на примере США………………….21

Заключение………………………………………………………………29

Список нормативных источников и использованной литературы…32

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена чрезвычайно важным местом института отрешения (импичмента) высших должностных лиц государства в зарубежных странах. Совершенная и эффективная процедура отрешения от государственной должности являются одним из основных, неотъемлемых принципов построения правового государства. Посредством данной меры конституционно-правовой ответственности определяются пределы государственной власти и управления.

Отрешение от государственной должности относится к мерам конституционно-правовой ответственности, которая занимает важное место в системе юридической ответственности и требует дальнейшего научного исследования [5, с.30].

Степень научной разработанности исследования.

Несмотря на наличие значительного количества научной и монографической литературы, нормативно-правового материала, исследований отечественных и зарубежных ученых по вопросам отрешения от государственной должности, проблемы теоретической разработки механизма реализации данной меры конституционно-правовой ответственности остается наиболее важным для отечественной юридической науки. При этом некоторая разработанность темы основных ее характеристик пока не получила системной научной оценки. Институт отрешения от государственной должности еще не стал предметом целостного анализа. Отдельные работы в этой области не содержат объемного научного представления об этом важном институте государственной власти, который нуждается в комплексном исследовании. В юридической науке исследовались вопросы общего понятия конституционно-правовой ответственности, оснований ее применения, отдельных мер ответственности, но тема специфики особой разновидности меры конституционно-правовой ответственности как «отрешение от государственной должности» - до сих пор остается одной из малоисследованных проблем государствоведения [11, с.39].

Статус главы государства в России и зарубежных странах в контексте существующих форм государственного правления получил обстоятельную научную оценку в трудах С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Ю.А. Дмитриева,              В.Д. Зорькина, Е.И. Колюшина, А.А. Котенкова, О.Е. Кутафин,                          Л.А. Окунькова, В.И. Радченко, О.Г. Румянцева, Н.А. Сахарова,                          В.Н. Суворова, Б.С. Эбзеева.

Вопросы ответственности государственных руководителей и высших должностных лиц федерального и регионального уровней нашли глубокую разработку в трудах таких ученых, как И.Н. Барциц, Н.А. Боброва,                      В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, Б.И. Габричидзе, P.M. Дзидзоев,                          А.Н. Домрин, Л.В. Забровская, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев, С.Г. Колбая, Н.М. Колосова, А.А. Кондрашев, М.А. Краснов, А.А. Ливеровский,                   В.О. Лучин, С.Э. Несмеянова, Н.А. Михалева, Ж.И. Овсепян,                            Г.С. Родионова, А.С. Сергеев, М. Статкявичус, Б.А. Страшун, В.Е. Усанов, В.Е. Чиркин, Т.Д. Шон, А.Е. Якубов.

В последнее время вышло немало работ, посвященных вопросам общей теории конституционно-правовой ответственности, затрагивающие вопросы отрешения от государственной должности с учетом новых реалий. Значительный вклад в разработку этой темы внесли российские ученые С.А. Авакьян, Н.А. Боброва, И.Н. Барциц, Н.С. Бондарь, В.А. Виноградов, Б.И. Габричидзе, P.M. Дзидзоев, Т.Д. Зражевская, Н.М. Колосова, А.А. Кондрашев, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин,                                   А.А. Ливеровский, А.Н. Лебедев, С.В. Нарутто, Ж.И. Овсепян,                             Л.А. Окуньков, И.А. Умнова и др [20, с.126].

Несмотря на некоторую разработанность темы, ее основные характеристики пока не получили комплексной научной оценки, вследствие чего институт отрешения от государственной должности в процессе импичмента еще не стал предметом системного анализа [5, с.32].

Объектом исследования выступают конституционно-правовые отношения, взятые в их многообразии и системном единстве, выражающие содержание института импичмента высших должностных лиц государства в зарубежных странах.

Предмет исследования, являясь элементом обозначенного объекта, представляет собой теоретические, законодательные и практические основы существования импичмента высших должностных лиц государства в зарубежных странах.

Цель исследования состоит в разработке на концептуальном уровне самостоятельного, комплексного и перспективного направления конституционно-правовой науки, связанного с осуществлением системного исследования юридической природы и политического назначения импичмента высших должностных лиц государства в зарубежных странах, характеризующего ее демократизм и ответственность, определение его оптимальных характеристик с учетом потребностей и перспектив современного государственного строительства.

Для достижения поставленной цели в ходе исследования были поставлены следующие научные задачи:

- проанализировать понятие и признаки импичмента как процесса отрешения от должности, его основные субъекты;

- определить место института отрешения от государственной должности в системе мер конституционно-правовой ответственности;

- изучить нормативно-правовую базу института отрешения от государственной должности;

- определить круг субъектов импичмента;

- проследить эволюцию организационно-правового развития института отрешения от государственной должности на примере США;

- исследовать имеющийся опыт конституционного строительства в зарубежных странах и определить ресурсы его использования в современных российских условиях.

1. Правовая сущность импичмента

1.1. Понятие и признаки импичмента как процесса отрешения от должности

Импичмент (от лат. impedivi - «воспрепятствовал», англ. impeachment — обвинение)— процедура отстранения от должности высших должностных лиц государства, вплоть до главы государства, судом парламента по тяжкому уголовному обвинению [11, с.42].

Согласно ст. 93 Конституции Российской Федерации (далее РФ) такую процедуру именуют как «отрешение» [1].

Смысл таковой процедуры охватывает контроль за деятельностью высших государственных деятелей со стороны населения и демократических политических институтов. Процедура отрешения соединена с распространением права на всех граждан страны. Теоретически импичмент вероятен в каждом демократическом государстве, так как почти все конституции, провозглашают равноправие - одинаковое отношение всех граждан государства к единому закону. Однако практически для того, чтобы в социуме имелась традиция притягивания к суду парламента представителей высших должностных лиц государства, необходим высокий уровень развития содержательной демократии.

Можно проследить, что само понятие «импичмент» возникло в XIV веке в  Англии как орудие борьбы против произвола королевских фаворитов. В то время Палата общин уполномочила себя правом отдавать королевских министров под суд Палаты лордов, тогда как ранее это право принадлежало только королю. Тогда то и получила название «импичмента» процедура выдвижения общинами уголовного обвинения перед лордами. В истории Англии импичмент в последний раз применялся в 1806 г. Необходимо выделить, что именно из законов Англии и перешло это понятие в конституцию США [10, с.54].

В США эта процедура начало означать выдвижение нижней палатой обвинения перед сенатом против высшего должностного лица государства (губернатора, судьи и др., до президента включительно). Верхняя палата в США, как и в британском законодательстве, играет роль судебной инстанции, и президент не имеет права помилования по приговорам Сената [10, с.56].

Следовательно, импичмент является лишь первым этапом процедуры отрешения от должности высшего должностного лица государства по уголовному обвинению. Однако в наше время (даже в англосаксонских странах) этим словом принято именовать сам процесс отрешения.

Мера юридической ответственности, которая применяется к должностным лицам государственного и муниципального аппарата и есть отрешение от занимаемой должности высших должностных лиц государства. Субъектами обычно выступают лица, наделенные властно-распорядительными полномочиями, выполняющие руководящие функции, однако импичменту могут быть подвержены и рядовые служащие. Их ответственность является неотъемлемым элементом правового статуса должностного лица наряду с правами и обязанностями. В реальности к таковой процедуре привлекались министры, президенты и судьи разных стран.

Отрешение от должности высших должностных лиц государства не следует смешивать с иными, схожими или смежными мерами юридической ответственности, например, институтом недоверия органам и должностным лицам или же с отставкой правительства, его отдельных членов по решению главы государства.

Важно отметить, что случаи досрочного освобождения с должности и импичмента крайне редко встречаются в мировой истории, но при наличии реально действующего механизма разделения властей в условиях демократического общества, наличие данного института неоценимо. Институт импичмента и досрочного смещения с должности высших должностных лиц государства является одним из наиболее влиятельных элементов  системы «сдержек и противовесов». Импичмент, прежде всего является гарантией стабильности общественного уклада и недопущения авторитарного режима правления в демократических государствах. 

Как мера конституционно-правовой ответственности отрешение от занимаемой должности высших должностных лиц государства полагает наличие двух обязательных признаков: во-первых, субъект ответственности не находится в отношениях ведомственной или служебной подчиненности к лицу (органу), осуществляющему наказание, состав которого имеет четкие законодательные параметры; во-вторых, основанием отрешения от должности является факт совершения правонарушения. Факультативными признаками отрешения от должности высших должностных лиц государства как конституционно-правовой санкции могут выступать высокое и ответственное служебное положение субъекта ответственности и наличие у него полной или ограниченной неприкосновенности.

В большинстве теоретических источников отрешение от должности высших должностных лиц государства относится к конституционно-правовой ответственности, которая и выступает самостоятельным видом правовой ответственности. Предоставленный довод аргументирован с учетом того, что возможность и механизм отрешения главы государства от должности определяются, прежде всего, в конституциях государств и ином конституционном законодательстве. Неотъемлемым элементом конституционного статуса главы государства, который является традиционным институтом конституционного права, есть ответственность.

Специфической чертой  ответственности главы  государства является то, что она  может наступать как при совершении правонарушения, так и при его  отсутствии.

В отношении государственно-правовой ответственности, то есть по сути, ответственности за ненадлежащее осуществление властных полномочий, требование наличия вины в конкретном правонарушении непомерно бы сузило диапазон ее применения и исказило бы социальное значение данного вида ответственности. Задержка, принятие решений неправомерных или просто ошибочных, несвоевременное принятие решений, способны принести грандиозный ущерб государственным интересам и обществу в целом.  

Можно рассмотреть институт ответственности на примере процедуры импичмента главы  государства, в первую очередь стоит  определить основания (условия) наступления  санкций для субъекта данных правоотношений.

Например, можно пронаблюдать, что  во Франции, «Президент не несет ответственности за действия, совершенные им при исполнении им своих функций, кроме случаев государственной измены». Это норма закреплена в статье 68 Конституции Франции  [6, с.71].

Однако в Италии, президент Италии несет ответственность лишь только при совершении им государственной  измены либо при посягательстве на Конституцию [16, с.123].

В США законодательство  расширяет перечень оснований для импичмента главы государства - он может быть отстранен от должности в случае признания его виновным в совершении измены, взяточничестве либо в ином тяжком преступлении. При всём этом, ряд конституционных актов различных государств мира предусматривают возможность отстранения (освобождения) президента от занимаемой должности по состоянию здоровья.  Можно предположить, что смещение с должности главы государства по своим правовым последствиям по этому основанию почти не  отличается от последствий процедуры импичмента. Нельзя считать данный институт составной частью конституционной ответственности, так как для  начала рассмотрения дела по первому основанию фундаментом является явление не зависящее от воли главы государства, а  для возбуждения процедуры импичмента необходимо подозрения высшего должностного лица в совершении правонарушения. Однако, аморальное поведение главы государства также является основанием для досрочного смещения его с поста [10, с.68].

Хотя это является конституционным обычаем, оно не закреплено в конституционных актах большинства государств.

Можно пронаблюдать, что в Конституции Словакии предусмотрена возможность отзыва Президента при ведении им деятельности направленной против ее демократического конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета [16, с.254].

 

1.2. Основные субъекты импичмента

Субъектом такой меры ответственности, как импичмент чаще всего выступает глава государства. В иных случаях, что встречается намного реже, отрешению от должности подвергаются иные должностные лица.

Можно подчеркнуть, что в России ряд ученых считают, что ошибочным является звучащее иногда в средствах массовой информации мнение, что импичмент - это процедура отстранения президента от должности конгрессом за нарушение закона. Тут важно отметить, что не только Президента и не только за нарушение закона [7, с.89].  

Должностные лица государственного аппарата, наделенные властно-распорядительными полномочиями, всегда выступают субъектами импичмента. Важно подчеркнуть, что это не исключает наличия индивидуальных механизмов отрешения от должности отдельных субъектов, а так же наличия отдельных субинститутов, как отрешение от должности министра, судьи, отрешение высшего должностного лица субъекта федерации, отрешение от должности главы государства и т.д.

Субъектом ответственности в США кроме Президента, может быть Вице-президент и любые иные гражданские должностные лица, в том числе судьи. Не может быть возбуждена Процедура импичмента только против двух категорий должностных лиц Северной Америки:

а) подлежащих ответственности в соответствии с воинскими уставами и нормами военного права и военных, по определению не являющихся «гражданскими должностными лицами»;

б) сенаторов и конгрессменов, ведь, дела об их правонарушениях и ответственности рассматриваются соответствующей палатой Конгресса, согласно конституционной традиции [10, с.81].

Невзирая на значительное количество  субъектов импичмента, она имеет общие черты, которые позволяют отнести ее к системному институту конституционного права и единому виду конституционно-правовой ответственности. Целью которой является поддержание необходимого равновесия и баланса разных ветвей власти, обеспечение законности и согласованности в деятельности государственного аппарата.

Необходимо заметить, то, что имеется суждение, о том, что не имеет практического значения отрешение от должности должностных лиц рангом ниже главы государства или же главы субъекта. Похожие эпизоды являются очень редкими, так как процедура импичмента слишком длинна и сложна, а в некоторых случаях того же решения можно достичь более простыми способами.

Юридическая ответственность первого лица государства является, самым убедительным показателем правового государства, характеризует его конституционное положение, является элементом конституционно-правового статуса наряду с правами и обязанностями главы государств.

Как справедливо указывает Д.Л. Златопольский, «нет никакого сомнения в том, что ответственность президента — важнейшая составная часть его статуса, вытекающая из характера его взаимоотношений с парламентом и, следовательно, определяющая его место во всей системе государственных органов, а равно степень демократизма государства»  [11, с.38].

Ответственность главы государства образует самостоятельный институт конституционного права в целом и президентского права в особенности, представляет собой связанную совокупность правовых норм, определяющих основания ответственности главы государства, ее механизм и конституционно-значимые последствия этой ответственности, которая в своем завершении предполагает досрочное прекращение президентских полномочий [20, с. 131].

Можно отметить, что ответственность главы государства весьма специфична: в виду обладания им особого конституционно-правового статуса, связанного с выполнением высших управленческих и представительских функций, он обладает абсолютной невосприимчивостью к мерам административной и уголовной ответственности, практически полным юридическим иммунитетом. Естественным элементом статуса главы государства, условием его успешной и беспрепятственной деятельности на высшем государственном посту, средством его личной неприкосновенности, правовой защищенности, и политической независимости является его иммунитет. Единственной реальной мерой ответственности главы государства выступает смещение с занимаемой должности в порядке импичмента, то есть принудительное досрочное прекращение его полномочий по решению соответствующих субъектов права.

Проблемы правовых оснований ответственности Президента России требуют обращения к зарубежному конституционному опыту, который трактует далеко не однозначно основания ответственности главы государства [9, с.71].

Важнейшим инструментом сдерживания президентской власти, а также исполнительной власти в целом со стороны органов парламентского представительства является институт отрешения главы государства от должности, так как любой глава государства персонифицирует собой данную государственность и ее политико-правовые начал. Однако тщательно избегает какой-либо правовой ответственности своих руководителей конституционное законодательство авторитарных государств [20, с.148].

Важно обозначить, что само отрешение от должности главы государства подвергается рассмотрению, как репрессивная, карательная санкция, влекущая утрату главой государства всех прав и преимуществ, связанных с занятием высшей государственной должности, и последующую служебную дисквалификацию. В будущем такая ответственность влечет за собой невозможность занимать аналогичную должность президента, пользоваться привилегиями экс-президента, а также баллотироваться на внеочередные президентские выборы. Подчеркнем, что гражданин РФ замещавший должность Президента РФ и досрочно прекративший исполнение своих полномочий в порядке отрешения от должности, не может представлять свою кандидатуру на очередных выборах, назначенных в связи с досрочным прекращением им исполнения своих полномочий [4, с.51].

Подчеркнем, что в процедуре импичмента в любом случае принимает участие парламент. Участвует в качестве органа, осуществляющего само наказание или в качестве обвиняющей стороны, так как является единственным органом власти, по степени представительства равный или даже превосходящий, как в парламентарных республиках главу страны.

Отрешение главы государства от должности в порядке импичмента относится не к уголовной ответственности, а к мерам конституционной. Хотя сама процедура, поистине, может иметь внешнее сходство с судебным процессом. Это так называемая, квазисудебная процедура, это свидетельствует тем, что лицо, может быть впоследствии за отрешением от должности главы государства, подвергнуто мерам уголовного воздействия, например, штраф либо заключение под стражу.

Отметим, что различие выражается именно в том, что при наличии состава преступления суд выносит обвинительный приговор, а отрешение главы государства от должности в порядке импичмента является не обязанностью, и лишь правом надлежащего органа.

Однако в России, Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации. Возможность принятия верхней палаты отрицательного решения даже при наличии несомненных признаков вины главы государства закрепляется в части 1 статьи 93 Конституции РФ [1].

Всё выше перечисленное указывает на то, что отрешение первого лица государства от должности в порядке импичмента находится в плоскости именно конституционной ответственности, но никак не уголовной.

Таким образом, можно сделать вывод, что  досрочное смещение с должности  главы государства в порядке импичмента может иметь место при наличии следующих оснований:

1. при совершении тяжкого правонарушения. Импичмент президента при совершении им государственной измены закрепляют почти все нынешние конституции.  Под иными тяжкими правонарушениями понимается чрезвычайно широкий перечень правонарушений, среди которых присутствуют такие составы преступлений как взяточничество, пропаганда  войны, привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности, превышение полномочий при отягчающих обстоятельствах, хищении в особо крупных размерах и т.д.

2. по состоянию здоровья. Однако, отстранение от должности по состоянию здоровья не является мерой конституционной ответственности, здесь, бесспорно, наблюдается институт принуждения. Иное, если глава государства сам подает в отставку по данному основанию - тогда это, несомненно, волеизъявление президента. При всем том, воля президента и его мнение не учитываются, когда решение принимает уполномоченный на то орган. Поэтому, можно утверждать, что возникают сложности при толковании оснований для смещения с должности по состоянию здоровья. О неспособности осуществлять связанные с должностью права и обязанности нам сообщает Основной Закон США. Возможность досрочного смещения с поста главы государства при  «стойкой невозможности осуществлять обязанности Президента» предусматривает Конституция Беларуси [5, с.28].

Бывают ситуации, когда глава государства очевидно имеет проблемы со здоровьем и не подает в отставку самостоятельно, парламенты вправе единолично решить данный вопрос и объявить о назначении выборов нового президента. Согласно Основного Закона Венгрии, президент считается смещенным со своего поста, если он в течение 90 дней не мог осуществлять свои полномочия и не требуется специальной парламентской процедуры, а сам процесс смещения главы государства происходит автоматически. Здесь возникает проблема, если же всё-таки глава государства в течение установленного срока изредка будет показывать признаки политической активности [11, с.46].

3. при совершении действий противоречащих интересам государства либо аморального поступка, - совершение действий, противоречащих высокому статусу главы государства. Сюда можно отнести, как непристойное поведение в деловом общении, так и факты личной жизни, которые стали известны широкому кругу лиц. Можно отметить, что данное условие, нигде не закреплено конституционно, однако является  прямым основанием т.к. эти сведения могут отразиться на репутации государства за рубежом, так и нанести вред авторитету власти внутри страны.

 Важно отметить, что  действие либо бездействие, которое причинило либо могло причинить существенный ущерб народу, государству, в независимости от того, была нарушена конституционная, иная правовая, либо моральная  норма и может являться основанием для импичмента главы государства [17, с.95].

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Регулирование института импичмента в зарубежных странах

2.1. Особенности конституционной процедуры импичмента в зарубежных странах

 

Процедура отрешения от должности высших должностных лиц государства в порядке импичмента отходит в далекое право Англии.

Ещё к 1376 г. причисляется первый документированный случай возбуждения импичмента. Однако лишь в 1399 году при короле Генрихе IV (1366-1413 гг.) процедура импичмента на законодательном уровне впервые получила свою регламентацию [8, с.27].

Интересным фактом, является то, что  сам глава монархии не являлся субъектом импичмента и обладал иммунитетом. Процедура импичмента высших должностных лиц государства применялась против тех судей и министров Англии, которые, нарушали законы монархии.

Отрешение (импичмент) от государственной должности следует расценивать с позиций государственной демократии, в контексте разделения властей, «сдержек и противовесов», к которым этот институт принадлежит.

Необходимо обратиться к современному положению данного института в мире произведя минимальный исторический очерк. Процедура импичмента высших должностных лиц государства в разных державах имеет свои особенности. Отметим, что в Основном Законе многих зарубежных стран институт отрешения от должности высших должностных лиц государства является мерой конституционно-правовой ответственности. Там и прописаны нормы, регулирующие вопросы ответственности, и в первую очередь касательно первого лица государства [8, с.31].

Стоит отметить, что институту ответственности главы государства в Основном законе многих государств отдана отдельная глава, как пример можно привести Грецию. В иных государствах Основной закон предусматривает принятие специальных законов, регулирующих вопросы ответственности главы государства, например в Словацкой Республике и Гватемале [16, с.181].

Подчеркнем, что такие государства, как Вьетнам, Узбекистан, Алжир, Северная Корея, Индонезия, не знакомы с институтом отрешения от должности главы государства в порядке импичмента, то есть первое лицо, страны совсем не может быть подвержено импичменту [16, с. 185].

Можно сделать вывод что привлечение главы государства к ответственности обычно выражается как право, но не обязанность отвечающих органов и носит факультативный характер.

Основания возбуждения и механизм реализации привлечение главы государства к ответственности имеет существенные различия, всё это подает предлог для неоднозначного восприятия и ширь для научно-исследовательской деятельности относительно приспособления к нашим реалиям и практики применения.

Необходимо рассмотреть три основные модели импичмента, которые встречаются в научной литературе. В зависимости от формы и степени участия в нем парламента, выделяют:

- парламентскую форму ответственности. Эта модель является преимущественной. Сам парламент осуществляет отрешение от должности главы государства. Данная функция принадлежит чаще всего верхней палате при двухпалатном парламенте, поясняется ее большей политической выдержанностью.

В иных государствах, глава отрешается от должности в порядке импичмента обеими палатами, на совместном или раздельном заседании палат парламента. Процедура разрешается большинством не менее трех четвертей от общего числа голосов депутатов каждой из палат. Согласно статье 88 Конституции Белоруссии, глава государства считается отстраненным от занимаемой должности, если приняли решение не менее двух третей от полного состава Совета Республики, а также не менее двух третей от полного состава Палаты представителей [16, с.211].

- парламентско-судебная форма ответственности. Она предусматривает, что решение о смещении с должности принимается высшими судебными органами как общей, так и конституционной юрисдикции, а парламентом лишь выдвигаются обвинения в адрес Президента. Примером такой формы ответственности являются такие страны, как Хорватия, Греция, Македония, Финляндия, Албания. Специфической чертой судебной процедуры в отношении первого лица государства является, то, что судебной инстанцией здесь выступает либо специально создаваемый для этой цели судебный орган, образуемый на постоянной или временной основе либо один из высших судебных органов страны [16, с.114].

- парламентско-плебисцитарная форма - модель президентской ответственности, предусматривающая то, что электорат на референдуме принимает окончательное решение об отрешении главы государства от должности. Примером такого порядка можно проследить в Румынии, Туркменистане, Исландии. В некоторых странах Основной закон в этом случае заявляет об отзыве Президента. Согласно нормам Конституции Исландии, глава государства слагает свои полномочия досрочно, в том случае если данный факт наберет большинство голосов на референдуме, проведенном согласно резолюции, принятой тремя четвертями членов Альтинга. Однако, в соответствии с ч. 3 ст. 95 Конституции Румынии, если предложение об отрешении главы государства от должности одобряется палатами парламента, то не позднее чем через 30 дней назначается референдум для смещения первого лица государства страны [11, с.86].

Можно выделить следующие основания импичмента главы государства в зарубежных странах:

1)                государственная измена - Казахстан, Чехия, Франция, Турция, Армения, Белоруссия, Грузия, Республика Кипр [15, с.85];

2)                нарушение конституции - Молдова, Австрия, Хорватия [13, с.311];

3)                нарушение конституции или законов – Македония, Туркменистан, Венгрия;

4)                совершение тяжкого преступления - Азербайджан, Румыния;

5)                совершение правонарушений — Ирландия;

6)                недостойное поведение — Мальта, Руанда;

7)                нарушение присяги — Литовская Республика.

Однако чаще всего вышеназванные основания в зарубежных конституциях так или иначе сочетаются, увеличивая функциональные возможности импичмента. Так, в Албании основаниями отрешения главы государства от должности называются серьезное нарушение конституции или совершение тяжкого преступления; в Болгарии — государственная измена и нарушение конституции; в Грузии - государственная измена, совершение других преступлений или нарушение конституции; в Италии - государственная измена или посягательство на конституцию; в Литве - грубое нарушение конституции, нарушение присяги, совершение преступления; на Филиппинах — нарушение конституции, измена, взяточничество и другие тяжкие преступления, в Финляндии — измена Родине, совершение тяжкого преступления или преступления против человечества [16, с.210].

Конституция Бразилии основанием импичмента называет злоупотребление властью, состав которого образуют акты президента, посягающие на федеральную конституцию и на существование Союза; свободное осуществление законодательной власти, судебной власти, прокуратуры и конституционных полномочий единиц Федерации; осуществление политических, личных и социальных прав; внутреннюю безопасность страны; честности в административном управлении; бюджетный закон; исполнение законов и судебных решений. Эти преступления определяются специальным законом, который включает процессуальные нормы и нормы о вынесении судебных решений [16, с.251].

В ряде стран наряду с основаниями импичмента индивидуализируется вина главы государства, определяется его форма. В Германии, например, федеральный президент отрешается от должности за умышленное нарушение конституции или федерального закона. В Бирме глава государства отрешается от должности за недостойное поведение в грубой форме (ч. 3 ст. 54 Конституции) [12, с.83].

В ряде стран основания импичмента формулируются настолько обтекаемо, что позволяют вменить в вину главы государства практически любые политические действия. Так, в Аргентине Президент отрешается от должности за «плохое исполнение своих обязанностей» (ст. 53), в Египте — за «неверность конституционному строю» [11, с. 78].

Наконец, в ряде стран вообще отсутствуют какие-либо юридические основания импичмента, что делает главу государства практически беззащитным перед возможным обвинением — Латвия, Эстония [11, с.93].

Анализ зарубежного конституционного законодательства в части оснований отрешения главы государства от должности позволяет сформулировать тот вывод, что состав деяний, служащих основаниями импичмента, в большинстве стран носит смешанный, комбинированный характер, сочетая как конституционные деликты (нарушение конституции, присяги и законов), так и уголовные преступления, что особенно характерно для постсоциалистических государств.

 

 

 

 

 

 

 

2.2.          Процедура импичмента на примере США

 

Для того чтобы рассмотреть подробнее процедуру импичмента высших должностных лиц в зарубежных странах наиболее оптимальным и рациональным опытом в данной сфере является процедура импичмента в Соединенных Штатах Америки. Процедуру импичмента в США считают классической, поэтому можно остановиться на этой модели, чтобы в дальнейшем можно было провести сравнительный анализ Российского и Американского опыта [10, с. 58].

Подчеркнем, что отрешение от должности (импичмент) высшего должностного лица государства является основным видом правовой ответственности Президента США. Данная процедура реализуется в два этапа и является рациональной и действенной. Первый, инициируется в Палате представителей Конгресса и заканчивается в Сенате, принимающем свое решение абсолютным числом голосов. Второй: глава Верховного суда США председательствует в ходе заседаний Сената, рассматривающего дело об импичменте Президента, точно показывает, что судебная власть также играет свою роль.

Изначально в английском языке слово «impeachment» значило недоверие либо сомнение. При всем том в контексте англо-американской правовой доктрины импичментом высших должностных лиц государства именуется особая квазисудебная процедура привлечения к ответственности высших должностных лиц государства, содеявших тяжкие правонарушения.

Одним из наиболее важных механизмов системы «сдержек и противовесов» в руках законодательной власти является право инициирования процедуры импичмента [10, с.71].

Правом инициирования процедуры импичмента высших должностных лиц государства наделена законодательная ветвь власти: Палата представителей в США и Государственная Думе в РФ.

Основания для отрешения от должности Президента США обширнее подобных норм конституций других государств и включают в себя государственную измену, взяточничество или другие важные преступления и проступки согласно разделу 4 статьи II Конституции США. Хотя, понятие важные преступления и проступки не разъясняется американским правом, необходимо полагать, что оно включает любые серьезные правонарушения: от неуважения к другим ветвям власти до банальных растрат государственных средств или имущества, от злоупотребления своими полномочиями до явной коррупции и т.п.

Палате представителей принадлежит исключительное право возбуждать процедуру импичмента высших должностных лиц согласно ч. 2 разд. 2 ст. I Конституции США. Однако, регламент палаты, не содержит каких-либо норм, регламентирующих данную процедуру. Необходимо заметить, что импичмент высших должностных лиц может быть инициирован любым членом Палаты представителей, после чего соответствующее заявление поступает для изучения в юридический комитет палаты, который формулирует «статьи импичмента». Палата представителей рассматривает статьи и в случае их принятия при поддержке 226 депутатами простым большинством от общего состава палаты, направляет их в Сенат. Если исключительное право возбуждать процедуру импичмента высших должностных лиц принадлежит нижней палате Конгресса, то, исключительное право рассматривать по существу такого рода дела принадлежат Сенату в соответствии с ч. 6 разд. 3 ст. I Конституции [10, с.93].

Согласно разд. 4 ст. II Конституции США Президент, Вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов могут быть отрешены от должности после осуждения в порядке импичмента. Можно наблюдать тот факт, что Основной Закон отделяет осуждение в порядке импичмента от собственно отрешения от должности, вызванного таким осуждением. Возможно, это в совокупности с неимперативным термином «могут быть» (отрешены) дает прибавочную гибкость и основание Сенату, как конечной инстанции в процедуре импичмента высших должностных лиц, подходить к каждому такому делу персонально и в зависимости от тяжести предъявленного обвинения согласиться или нет с импичментом, уже вынесенным Палатой представителей какому-либо должностному лицу.

Статьи импичмента высших должностных лиц представляются в Сенате уполномоченными депутатами Палаты представителей, выступающими с функцией обвинения. Существует два способа назначения уполномоченных: палата либо принимает особую резолюцию, определяющую число уполномоченных и наделяющую спикера палаты правом их назначения, либо сама простым большинством голосует за их назначение. Однако, число уполномоченных не может быть четным и колеблется между пятью и одиннадцатью с участием депутатов представленных в Конгрессе от обеих партий. Любой конгрессмен обладает правом присутствовать при рассмотрении статей импичмента в Сенате, но официальную позицию Палаты представителей вправе заявлять лишь уполномоченные [10, с.81].

Процедура проходит следующим образом: Сенат заслушивает стороны, рассматривает свидетельские показания; субъект импичмента имеет право пользоваться услугами адвокатов, устраивать перекрестный допрос свидетелей и не обязан давать показания, которые могут быть использованы против него, и т.д. Отдельным сходством с обычным судебным разбирательством является обязанность сенаторов принести присягу на Библии или дать торжественное обещание говорить только правду и ничего кроме правды.

Во избежание конфликта интересов Основной закон уполномочивает не Вице-президента, а Главного судью США председательствовать в Сенате по делу об импичменте главы государства, однако умалчивает, кто должен председательствовать в процессах с иными субъектами импичмента.

Процедура импичмента в США применяется не только на федеральном, но и на региональном уровне, что может представлять особый интерес для российского руководства, из-за схожести государственного устройства и проводимой политики по совершенствованию сложившегося механизма [10, с.98].

Подчеркнем, тот факт, что за всю историю Соединенных Штатов Америки известно не менее двадцати случаев вынесения импичмента губернаторам штатов. В восьми из них губернаторы были отрешены от должности. Среди них губернатор штата Арканзас Клэйтон в 1871 году, губернатор штата Нью-Йорк Уильям Салзер в 1913 году, губернатор штата Техас Джеймс Фергюсон в 1917 году и другие. Однако, за свою 200-летнюю историю ни один из американских президентов не был отрешен от должности в порядке импичмента. В США располагают информацией лишь по трем эпизодам принятия статей импичмента против главы государства. При этом в двух случаях законодатели были достаточно близки к отрешению глав государства от власти.

Отметим тот факт, что США располагает сведениями о 15 случаях импичмента высших должностных лиц государства Палатой представителей в форме принятия ею статей импичмента. Помимо президентов Э. Джонсона (1867-1868 гг.) и У. Клинтона (1998-1999 гг.) и сенатора У. Блаунта, субъектами импичмента выступали Министр обороны Уильям Белкнэп (1876 г.) и 12 судей. Однако только против семи из высших должностных лиц (все они оказались судьями) Сенатом был вынесен обвинительный приговор, и они были отрешены от должности [10, с.114].

Истории США знакомо не менее 30 случаев возбуждения процедуры импичмента Палатой представителей и формулирования статей импичмента высших должностных лиц юридическим комитетом палаты. Помимо Президента Р. Никсона (1973-1974 гг.), статьи импичмента были также сформулированы против президентов Герберта Гувера (1933 г.) и Гарри Трумэна (1952 г.), Генерального атторнея Х.М. Догэрти (1922-1924 гг.), Министра труда Фрэнсиса Перкинса (1939 г.), Министра финансов Эндрю Меллона (1932 г.), посла США в ООН Эндрю Янга (1978 г.) и т.д. Однако, ни в одном из этих случаев Палата представителей не набрала необходимого числа голосов для одобрения статей импичмента, а дело Никсона не дошло до голосования палатой по причине его добровольной подачи в отставку. [10, с.116].

Можно сказать, что еще приблизительно в 15 случаях Палата представителей возбуждала процедуру импичмента против высших должностных лиц государства, однако юридический комитет палаты, уполномоченный ее резолюциями рассмотреть дело и сформулировать статьи импичмента, не находил для этого достаточных оснований. Среди таких дел, не нашедших подтверждения комитетом, с точки зрения обоснованности предъявленных обвинений, были четыре дела, возбужденные против двух президентов США: Рональда Рейгана (1983 г. и 1985 г.) и Джорджа Буша (оба дела в 1991 г.), а также против послов США в Иране (1976 г.) и ООН (1977 г.), Генерального атторнея (1978 г.), Председателя Коллегии управляющих Федеральной резервной системы (1983 г. и 1985 г.) и т.д. [10, с.118].

Однако, если рассмотреть РФ, то можно проследить, что здесь сложилась «классическая» модель отрешения от должности главы государства, заимствованная из зарубежной конституционной практики, прежде всего, Соединенных Штатов Америки, и основанная на разделении функций импичмента между палатами парламента, что в максимальной мере обеспечивает объективность и всесторонность этого процесса [14, с.28].

И всё же можно заявлять о собственной, российской модели импичмента, которая по некоторым параметрам отличается от зарубежных аналогов. Её индивидуальность проявляется, например, в одновременном участии в процедуре импичмента высших судов общей и конституционной юрисдикции, оценивающих процессуальную и фактическую сторону вопроса [18, с.104].

Институт импичмента высших должностных лиц в РФ в части как оснований отрешения, так и его механизма представляется весьма несовершенным, требующим значительной модификации с учетом потребностей и перспектив развития правовой федеративной государственности. Институт отрешения от государственной должности главы РФ, имеет усложненный механизм реализации, что препятствует его практическому осуществлению. Если Государственная Дума, будучи представительством российского народа, 2/3 своего списочного состава констатирует вину первого лица государства, то отпадает необходимость в подтверждении этого решения верхней палатой. По существу, палаты в этой ситуации выносят идентичное решение, то разделение функций палат, которое предполагается парламентской моделью импичмента, в данном случае отсутствует [3, с.25].

Однако,  в то же время законодательство РФ при всей сложности процедуры импичмента главы государства содержит возможность реального привлечения Президента РФ к конституционно-правовой ответственности в виде отрешения от занимаемой должности, о чем свидетельствует факт голосования выдвижения обвинения в мае 1999 г. в нижней палате российского парламента. Прецедент, во всяком случае, в России был создан. Стоит отметить, что механизм импичмента высшего должностного  лица субъекта РФ, напротив, представляется излишне упрощенным, не отвечающим конституционным гарантиям самостоятельности субъектов РФ. Возможность освобождения от должности высшего должностного лица субъекта РФ федеральным Президентом «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации» представляется крайне жесткой, ставящей высшее должностное лицо субъекта РФ в полную зависимость от федеральной власти [19, с.59].

На практике, освобождение от должности в порядке импичмента в соответствии с формулой недоверия имеет место только в отношении лиц, назначаемых Президентом и ему подчиненных, составляющих ближайшее окружение первого лица государства, членов «его команды», т.н. политических исполнителей, которые со сменой главы государства в полном составе уходят в отставку. К таким лицам высшее должностное лицо субъекта РФ не принадлежит. Однако глава РФ сегодня играет едва ли не решающую роль в формировании должности высшего должностного лица субъекта Федерации, тем не менее, формально это лицо избирается представительным органом государственной власти субъекта РФ, который, таким образом, и оказывает ему доверие [2, с.83].

Таким образом, можно сделать вывод, что отрешение от государственной должности представляет собой определенную и самостоятельную парламентскую процедуру, существующую наряду с законодательной и другими, состоящую в совокупности регламентных парламентских норм, определяющих участие парламентских органов в механизме отрешения от государственной должности. Импичмент высших должностных лиц государства является карательной конституционной санкцией, состоящей в лишении прав и привилегий, связанных с обладанием этой должности, последующей служебной дисквалификацией.

А также невозможности в будущем занимать аналогичную должность или выдвигать свою кандидатуру, а также пользоваться привилегиями, что естественно вытекает из высокого статуса самой должности, принадлежащей лицам, занимающим ответственное положение в государственном механизме, являющимся представителями государственной власти. Процедуру следует отличать от иных форм освобождения например, от отставки членов правительства в связи с недоверием парламента или решением главы государства.

Отрешение от государственной должности есть мера не политической, а юридической ответственности, основанной на совершении правонарушения, вменяемого в вину должностному лицу. При этом требуется, чтобы это должностное лицо не состояло в отношениях служебной подчиненности к тому, кто налагает наказание, в противном случае будет иметь место увольнение от должности [17, с.85].

Во-первых, возбуждение процедуры импичмента, проведение расследований в ее рамках и вынесение соответствующего решения является отнюдь не спящей прерогативой американской законодательной власти.

Во-вторых, очевидна интенсификация применения данной процедуры против первых лиц государства.

Значение импичмента при этом определяется не столько числом должностных лиц, отстраненных от должности, сколько своего рода воспитательно-предупредительным эффектом данного механизма.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

Проведенное нами исследование позволяет сделать следующие выводы. Импичмент высших должностных лиц государства представляет собой комплексный институт конституционного права, содержащий нормы, определяющие основания и порядок принудительного лишения высшего должностного лица государственного аппарата принадлежащей ему должности. Несмотря на множественность субъектов представленной ответственности, имея в виду её общую природу и назначение можно говорить о единстве этого института.

Институт импичмента высших должностных лиц государства занимает самостоятельное и необходимое место в системе юридической ответственности и представляет собой меру конституционно-правовой ответственности и имеет своей целью обеспечение дисциплины в государственной деятельности и конституционной законности.

Импичмент высших должностных лиц государства является карательной конституционной санкцией, состоящей в лишении прав и привилегий, связанных с обладанием этой должности, и последующей служебной дисквалификацией. А также невозможности в будущем занимать аналогичную должность или выдвигать свою кандидатуру, а также пользоваться привилегиями, что естественно вытекает из высокого статуса самой должности, принадлежащей лицам, занимающим ответственное положение в государственном механизме, являющимся представителями государственной власти.

Наличие этого института, в первую очередь, института отрешения от должности главы государства, является свидетельством правовой государственности, основанной на юридической ответственности руководителей государства перед обществом. Обращение России к принципам правового демократического государства неизбежно вызвало к жизни институт отрешения от должности главы государства (импичмент), который стал реальным показателем демократического процесса в стране.

Отрешение от государственной должности следует отличать от иных форм освобождения например, от отставки членов правительства в связи с недоверием парламента или решением главы государства. Отрешение от государственной должности есть мера не политической, а юридической ответственности, основанной на совершении правонарушения, вменяемого в вину должностному лицу. При этом требуется, чтобы это должностное лицо не состояло в отношениях служебной подчиненности к тому, кто налагает наказание, в противном случае будет иметь место увольнение от должности, которое лежит в сфере служебной или дисциплинарной ответственности.

Отрешение от государственной должности представляет собой определенную и самостоятельную парламентскую процедуру, существующую наряду с законодательной и другими, состоящую в совокупности регламентных парламентских норм, определяющих участие парламентских органов в механизме отрешения от государственной должности.

Таким образом, можно сделать вывод, что  досрочное смещение с должности  главы государства в порядке импичмента может иметь место при наличии следующих оснований:

1. при совершении тяжкого правонарушения. Импичмент президента при совершении им государственной измены закрепляют почти все нынешние конституции.  Под иными тяжкими правонарушениями понимается чрезвычайно широкий перечень правонарушений, среди которых присутствуют такие составы преступлений как взяточничество, пропаганда  войны, привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности, превышение полномочий при отягчающих обстоятельствах, хищении в особо крупных размерах и т.д.

2. по состоянию здоровья. Однако, отстранение от должности по состоянию здоровья не является мерой конституционной ответственности, здесь, бесспорно, наблюдается институт принуждения. Иное, если глава государства сам подает в отставку по данному основанию - тогда это, несомненно, волеизъявление президента. При всем том, воля президента и его мнение не учитываются, когда решение принимает уполномоченный на то орган. Поэтому, можно утверждать, что возникают сложности при толковании оснований для смещения с должности по состоянию здоровья. Бывают ситуации, когда глава государства очевидно имеет проблемы со здоровьем и не подает в отставку самостоятельно, парламенты вправе единолично решить данный вопрос и объявить о назначении выборов нового президента.

     3. при совершении действий противоречащих интересам государства либо аморального поступка, - совершение действий, противоречащих высокому статусу главы государства. Сюда можно отнести, как непристойное поведение в деловом общении, так и факты личной жизни, которые стали известны широкому кругу лиц. Можно отметить, что данное условие, нигде не закреплено конституционно, однако является  прямым основанием т.к. эти сведения могут отразиться на репутации государства за рубежом, так и нанести вред авторитету власти внутри страны. Важно отметить, что  действие либо бездействие, которое причинило либо могло причинить существенный ущерб народу, государству, в независимости от того, была нарушена конституционная, иная правовая, либо моральная  норма и может являться основанием для импичмента главы государства.

Таким образом, во-первых, возбуждение процедуры импичмента, проведение расследований в ее рамках и вынесение соответствующего решения является отнюдь не спящей прерогативой американской законодательной власти. Во-вторых, очевидна интенсификация применения данной процедуры против первых лиц государства.

Значение импичмента при этом определяется не столько числом должностных лиц, отстраненных от должности, сколько своего рода воспитательно-предупредительным эффектом данного механизма.

Список нормативных источников и использованной литературы

 

1.                 Конституция Российской Федерации с комментариями / М.Б. Смоленский. - Изд.5-е, испр. - Ростов н/Д: Феникс,2009. - 316 с.

2.                 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. 18 декабря

3.                 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2004. 10 марта.

4.                 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 12 мая 1999 г. №  3937-II ГД «О процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации»  // СЗ РФ. 1999. 13 мая

5.                 Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: «МГУ», 2001.- 32 с.

6.                 Ардан Ф. Франция: государственная система. М.: Юрид.лит, 1994.- 176 с.

7.                 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: «Норма»,2001.- 784 с.

8.                 Бромхед П. Эволюция британской конституции. М.: Юрид.лит, 1978. - 270 с.

9.                 Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.: Юридически центр Пресс, 2003.- 751 с. 

10.            Дегтев Г.В. Конституционно-правовой статус президентов Российской Федерации и США: сравнительно-правовой анализ. М.: «Юрист», 2003.-320 с.

11.            Златопольский Д.Л. Конституционное право зарубежных стран: Восточной Европы и Азии. М.: «Юрист», 1999.- 139 с.

12.               Ильинский И.П. Система органов власти и управления ФРГ. М.: «Юрист», 1977- 281 с.

13.            Ильинский И.П. Парламент Австрии. М.: Юрид.лит, 1990 – 358 с.

14.            Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. М.: «Юрист», 1963.- 216 с.

15.            Крутоголов М.А. Парламент Франции. М.: Юрид.лит, 1988.-               267 с.

16.            Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств: М.: Издательство БЕК, 2001.- 584 с.

17.            Нисневич Ю. А. Государственная власть современной России. М.: Аспект Пресс, 2008. – 494 с.

18.            Пляйс Я. А.,  Гаман-Голутвина О. В. Парламентаризм в России и Германии : история и современность. М.: РОССПЭН, 2006. – 582 с.

19.            Усанов В. Е. Становление и развитие парламентаризма в России : историко-правовое и критическое исследование. М.: Элит, 2008. – 895 с. 

20.            Ульданова М.И. Очерки конституционного права современных государств. М.: «Юрист», 1999. – 328 с.

 

 

Скачано с www.znanio.ru